Pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ hiện nay và một số gợi ý cho Việt Nam

Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích quy định pháp luật về thị trường chứng khoán ở Hoa Kỳ về: quy định về đăng ký tham gia thị trường chứng khoán, quy định về cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán, quy định về nhà đầu tư trong thị trường chứng khoán, quy định về xử lý vi phạm trong thị trường chứng khoán… Trên cơ sở phân tích, so sánh tương đồng và khác biệt với quy định pháp luật về thị trường chứng khoán của Việt Nam, bài viết sẽ rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này.

Từ khoá: Pháp luật, Hoa Kỳ, thị trường chứng khoán, xử lý vi phạm, nhà đầu tư, quản lý nhà nước về chứng khoán, cơ quan quản lý, Việt Nam.

Abstract: The article focuses on analyzing the legal regulations on the securities market in the United States on: regulations on registration to participate in the stock market, regulations on state management agencies on securities, regulations about investors in the stock market, regulations on handling violations in the securities market... Based on the analysis and comparison of similarities and differences between the legal regulations on the securities market of the US and Vietnam, The article will summarize some experiences for Vietnam in perfecting the provisions of the law in this field.

Keywords: Law, United States, stock market, handling of violations, investors, state management of securities, regulatory agencies, Vietnam

1. Đặt vấn đề

Trong thời đại toàn cầu hóa ngày càng phát triển, thị trường chứng khoán đã trở thành một phần quan trọng trong hệ thống tài chính của các quốc gia trên toàn thế giới. Thông qua thị trường chứng khoán, các doanh nghiệp có thể huy động vốn một cách nhanh chóng, lành mạnh, đồng thời cũng tạo điều kiện cho hoạt động đầu tư của các cá nhân, doanh nghiệp khác và từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế. Đây là thị trường tài chính bậc cao, đóng vai trò hết sức quan trọng để thu hút các nguồn lực đầu tư cho nền kinh tế. Tuy nhiên, đây là thị trường có nhiều biến động, được thúc đẩy bởi các dấu hiệu của suy thoái kinh tế toàn cầu, những lo ngại về chính sách tiền tệ, lạm phát và sự gia tăng quản lý lĩnh vực công nghệ. Chính vì tầm quan trọng này mà mỗi quốc gia có những quy định pháp luật riêng để đảm bảo sự minh bạch, công bằng và ổn định trong hoạt động của thị trường chứng khoán.

Trong bối cảnh đó, pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ, một quốc gia có thị trường chứng khoán lớn và sôi động bậc nhất thế giới, đã đạt được những thành tựu đáng kể và được coi là một mô hình để các quốc gia khác học tập. Pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ được đánh giá cao về tính chuyên nghiệp, khả năng phản ứng nhanh và hiệu quả trong giám sát và xử lý vi phạm.[1] Trong bối cảnh Việt Nam đang nỗ lực phát triển thị trường chứng khoán và hoàn thiện pháp luật liên quan,[2] Việt Nam có thể học hỏi và áp dụng một số gợi ý từ pháp luật của Hoa Kỳ. Chính vì vậy mà bài viết này sẽ trình bày pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ hiện nay và gợi ý cho Việt Nam.

2. Pháp luật của Hoa Kỳ về thị trường chứng khoán

Pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ đã được phát triển và hoàn thiện qua nhiều thập kỷ, trong đó hướng tới mục tiêu chính là nhằm đảm bảo tính minh bạch, công bằng và ổn định của thị trường. Hai luật cơ bản điều chỉnh thị trường chứng khoán Hoa Kỳ là Luật Chứng khoán 1933[3] và Luật Sở giao dịch Chứng khoán 1934[4].

Luật Chứng khoán 1933 (Securities Act of 1933) đã được thông qua bởi Quốc hội Mỹ sau cuộc khủng hoảng kinh tế lớn nhất của thế giới trong thập kỷ 1930. Đạo luật này có hai mục tiêu chính là đảm bảo các nhà đầu tư có được đầy đủ các thông tin cần thiết liên quan tới chứng khoán được phát hành và nghiêm cấm các hành vi gian dối, xuyên tạc và các gian lận khác trong việc bán chứng khoán. Do đó, nội dung chính mà luật này đề cập là các quy định về đăng ký phát hành chứng khoán ra công chúng, thông tin công bố trong hồ sơ đăng ký, thẩm quyền của Uỷ ban chứng khoán trong việc chấp thuận hồ sơ, xử lý vi phạm về đăng ký, chế tài xử phạt,…[5]

Luật Sở giao dịch Chứng khoán 1934 (Securities Exchange Act of 1934) tạo ra các thiết chế nhằm quản lý hoạt động chứng khoán ở Hoa Kỳ. Đặc biệt, luật này là cơ sở để hình thành nên Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch (Securities and Exchange Commission - SEC), một cơ quan chính phủ có trách nhiệm giám sát và điều tiết hoạt động của thị trường chứng khoán. Ngoài các quy định về cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của SEC, các Sở giao dịch chứng khoán và thành viên của Sở thì luật này còn quy định về nghĩa vụ báo cáo định kỳ của các tổ chức phát hành, sự hợp tác giữa các cơ quan nói trên và thẩm quyền trong từng trường hợp cụ thể.

Ngoài hai luật trên, có nhiều luật phụ trợ và quy định khác cũng điều chỉnh hoạt động chứng khoán như Luật Công bằng trong Giao dịch Chứng khoán (Fair Disclosure), Luật Tiền tệ (Commodity Exchange Act) và Luật Quản lý Quỹ đầu tư (Investment Company Act),…

Như vậy có thể thấy, Việt Nam và Hoa Kỳ đều có luật riêng điều chỉnh hoạt động của thị trường chứng khoán. Tuy nhiên ở Hoa Kỳ, các luật chuyên ngành điều chỉnh nhiều hơn và do đó quy định pháp luật nằm rải rác hơn. Trong khi đó, tại Việt Nam, mọi hoạt động của thị trường chứng khoán được điều chỉnh chung bởi Luật Chứng khoán 2019 và các nghị định, thông tư có liên quan như Nghị định 153/2020/NĐ-CP quy định về chào bán, giao dịch trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ tại thị trường trong nước và chào bán trái phiếu doanh nghiệp ra thị trường quốc tế; Nghị định 155/2020/NĐ-CP hướng dẫn Luật Chứng khoán; Nghị định 156/2020/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán;…

2.1. Khái niệm chứng khoán

Theo Điều 77b(a)(1) Luật Chứng khoán 1933, chứng khoán có nghĩa là bất kỳ giấy tờ nào, cổ phiếu, cổ phiếu quỹ, chứng khoán tương lai, hợp đồng trao đổi chứng khoán, trái phiếu, trái phiếu không có tài sản thế chấp, chứng chỉ nợ, chứng chỉ quyền lợi hoặc tham gia vào bất kỳ thỏa thuận chia sẻ lợi nhuận nào, chứng chỉ tin cậy theo hợp đồng tín dụng, chứng chỉ sở hữu cổ phiếu có thể chuyển nhượng, hợp đồng đầu tư, chứng chỉ uỷ quyền bỏ phiếu, chứng chỉ tiền gửi cho chứng khoán, quyền sở hữu không chia sẻ được trong quyền khai thác dầu, khí, hoặc quyền khai thác tài nguyên khoáng sản khác, bất kỳ put, call, straddle, option, hoặc quyền lợi trên bất kỳ chứng khoán, chứng chỉ tiền gửi, hoặc nhóm hoặc chỉ số của chứng khoán (bao gồm bất kỳ lợi ích hoặc dựa trên giá trị của nó), hoặc bất kỳ hợp đồng quyền chọn mua, hợp đồng quyền chọn bán, hoặc quyền lợi được thực hiện trên sàn giao dịch chứng khoán quốc gia liên quan đến ngoại tệ, hoặc, nói chung, hoặc quyền mua hoặc bán bất kỳ công cụ nào được coi là chứng khoán.

Bên cạnh khái niệm này, một số khái niệm khác có liên quan cũng được định nghĩa, như:

- Theo Điều 78c(a)(55) của Luật Sở giao dịch Chứng khoán 1934, chứng khoán tương lai là hợp đồng mua bán để chuyển giao chứng khoán đơn lẻ hoặc chỉ số chứng khoán dựa trên phạm vi hẹp trong tương lai, bao gồm mọi khoản lãi trong đó hoặc dựa trên giá trị của chúng, ngoại trừ chứng khoán được miễn trừ theo đoạn 12 của tiểu mục này. Thuật ngữ “chứng khoán tương lai” không bao gồm bất kỳ thoả thuận, hợp đồng hoặc giao dịch nào bị loại trừ theo Đạo luật trao đổi hàng hoá.

- Hợp đồng trao đổi chứng khoán là một loại hợp đồng tài chính phái sinh được liên kết với chứng khoán hoặc chỉ số chứng khoán. Nó là một loại hợp đồng trao đổi mà giá trị và/hoặc hiệu quả của nó phụ thuộc vào biến động của chứng khoán hoặc chỉ số chứng khoán cụ thể.

Tương tự như cách tiếp cận trên của Hoa Kỳ, pháp luật Việt Nam cũng định nghĩa thuật ngữ chứng khoán bằng cách liệt kê. Theo đó, chứng khoán là tài sản, bao gồm cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ quỹ, chứng quyền, chứng quyền có bảo đảm, quyền mua cổ phần, chứng chỉ lưu ký, chứng khoán phái sinh, các loại chứng khoán khác do Chính phủ quy định. Đồng thời, Điều 4 Luật chứng khoán 2019 cũng định nghĩa từng thành tố nói trên của chứng khoán tại khoản 2 đến khoản 9.

Cách liệt kê chi tiết về chứng khoán này nhìn chung là phổ biến ở các nước trên thế giới. Hiện nay có ít các quốc gia đưa ra một định nghĩa chung về chứng khoán[6]. Tuy nhiên, khái niệm trên của Hoa Kỳ linh hoạt hơn Việt Nam ở chỗ mặc dù tương tự như Chính phủ Việt Nam, Toà án Hoa Kỳ có quyền liệt kê bổ sung thêm các loại được coi là chứng khoán, nhưng Toà án Hoa Kỳ đã xây dựng nhiều nguyên tắc cơ bản để xác định. Theo vụ kiện SEC v. W.J.Howey Inc,[7] Toà án tối cao Hoa Kỳ đã thiết lập nên một bài kiểm tra bốn khía cạnh nhằm phân tích xem một hợp đồng đầu tư có phải là chứng khoán hay không. Đây được gọi là phép thử Howey, trong đó một hợp đồng đầu tư là chứng khoán nếu nó là một hợp đồng, giao dịch mà (1) một người đầu tư tiền của mình (2) vào một doanh nghiệp chung và (3) được dẫn dắt để mong đợi lợi nhuận (4) chỉ từ những nỗ lực của người quảng bá hoặc bên thứ ba. Cùng với đó, Toà án cũng áp dụng “thử nghiệm tương tự” được rút ra từ vụ Reves v. Ernst & Young[8].

2.2. Quy định về đăng ký

Các quy định về đăng ký được nêu tại cả Luật Chứng khoán 1933 và Luật Sở giao dịch chứng khoán 1934. Cụ thể như sau:

Luật Chứng khoán 1933 chủ yếu tập trung vào việc đăng ký ban đầu các đợt chào bán chứng khoán. Điều 77f luật này quy định mọi chứng khoán được bán tại Hoa Kỳ đều phải được đăng ký với SEC. Tuyên bố đăng ký được nộp theo luật này cung cấp thông tin chi tiết về chứng khoán được cung cấp và công ty phát hành chúng. Mục đích của việc đăng ký này là cung cấp cho nhà đầu tư những thông tin cần thiết và đảm bảo công bố thông tin đầy đủ. Thông thường, mẫu đăng ký bao gồm các nội dung về (1) lĩnh vực hoạt động của công ty; (2) mô tả chứng khoán chào bán; (3) thông tin về chứng khoán nếu khác với cổ phiếu phổ thông; (4) thông tin về ban lãnh đạo công ty phát hành và (5) báo cáo tài chính hàng năm được kiểm toán độc lập. Các thông tin cần có để đăng ký được quy định chi tiết tại Điều 77g Luật Chứng khoán 1933. Trong đó, một nội dung đáng chú ý và cũng có điểm tương đồng với Việt Nam là quy định về bản cáo bạch. Đây là một trong những tài liệu mà tổ chức phát hành phải nộp nhằm tiếp thị chứng khoán của họ cho các nhà đầu tư tiềm năng. Bản cáo bạch được công khai ngay lập tức khi được nộp cho SEC và các nhà đầu tư có thể xem thông tin này tại hệ thống EDGAR. Trong quá trình đăng ký, SEC có thể kiểm tra các tài liệu, thông tin nêu trong bản cáo bạch là đầy đủ, chính xác và tuân thủ yêu cầu tiết lộ thông tin.

Tuy nhiên vẫn có nhiều trường hợp được miễn đăng ký như các lần phát hành nội bộ, các lần phát hành có quy mô nhỏ, chứng khoán do các cơ quan chính quyền địa phương, tiểu bang và liên bang phát hành, các lần phát hành cho một số cá nhân hoặc tổ chức nhất định. Quy định 144 của Luật Chứng khoán 1933 cũng cho phép mua bán chứng khoán hạn chế hoặc kiểm soát công khai mà không cần đăng ký với SEC trong một số trường hợp cụ thể. Trong những trường hợp này, công ty phát hành phải đồng ý tuân thủ thời hạn nắm giữ chứng khoán và giới hạn tối đa về số lượng chứng khoán được bán bởi các thành viên nội bộ công ty.

Luật Sở giao dịch chứng khoán 1934 quy định về việc niêm yết chứng khoán trên các sàn giao dịch. Tổ chức phát hành phải nộp đơn đăng ký lên sàn giao dịch và nộp một bản sao gốc của tuyên bố đăng ký với cơ quan quản lý. Sau khi nhận được đơn đăng ký và các tài liệu hỗ trợ, sàn giao dịch sẽ cho phép niêm yết và thông báo cho SEC. Việc đăng ký sẽ tự động có hiệu lực sau 30 ngày kể từ ngày SEC nhận được chứng nhận của sàn giao dịch, hoặc có thể có hiệu lực sớm hơn nếu được công ty yêu cầu và được SEC chấp thuận. Sau khi đăng ký, chứng khoán của công ty có thể được giao dịch và ngày niêm yết có thể được đặt bất cứ lúc nào sau khi đăng ký có hiệu lực.

Mỗi sàn giao dịch đặt ra các tiêu chuẩn riêng để niêm yết và tiếp tục giao dịch, bao gồm các quy tắc liên quan đến quản trị công ty, họp hội đồng quản trị, ủy ban kiểm toán, quyền biểu quyết,... SEC không thiết lập các tiêu chuẩn niêm yết này. Các yêu cầu niêm yết ban đầu bao gồm đáp ứng các ngưỡng cụ thể đối với cổ phiếu giao dịch công khai, tổng giá trị thị trường, giá cổ phiếu và cổ đông. Một số sàn giao dịch, như Sở giao dịch chứng khoán New York (NYSE), có toàn quyền quyết định niêm yết và có thể áp dụng các tiêu chí bổ sung ngay cả khi đáp ứng tất cả các tiêu chuẩn quy định. Sau khi bắt đầu giao dịch, công ty phải tiếp tục đáp ứng các tiêu chuẩn của sàn giao dịch, và các quy định này thường ít nghiêm ngặt hơn so với các yêu cầu niêm yết ban đầu.

2.3. Quy định về cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán

Các cơ quan quản lý nhà nước chính chịu trách nhiệm quản lý hoạt động của thị trường chứng khoán là SEC và các Tổ chức Tự quản lý (SRO).

SEC bao gồm năm Ủy viên do Tổng thống bổ nhiệm. SEC có trách nhiệm giải thích luật chứng khoán liên bang, đề xuất các quy tắc mới, sửa đổi các quy tắc hiện có và thực thi các quy tắc và luật. SEC có các bộ phận chịu trách nhiệm về các khía cạnh khác nhau, bao gồm giám sát công bố thông tin doanh nghiệp, quy định thị trường, quy định quản lý đầu tư và thực thi. Ví dụ như Phòng Tài chính xem xét các tài liệu do các công ty đại chúng nộp, chẳng hạn như báo cáo đăng ký, báo cáo hàng năm và tài liệu ủy quyền; phòng Điều tiết thị trường thiết lập và duy trì các tiêu chuẩn thị trường cho các đại lý môi giới, xử lý thông tin chứng khoán và đại lý chuyển nhượng; phòng Quản lý đầu tư giám sát, điều tiết ngành quản lý đầu tư; Bộ phận Thực thi điều tra các hành vi vi phạm luật chứng khoán và đề xuất các hành động thực thi.

SRO là các tổ chức tự quản lý do SEC giám sát. SRO tạo và thực thi các quy tắc cho các thành viên của họ dựa trên luật chứng khoán liên bang. Họ chịu trách nhiệm điều chỉnh các đại lý môi giới và đảm bảo tính toàn vẹn của thị trường và bảo vệ nhà đầu tư. Các SRO, chẳng hạn như NYSE và Hiệp hội các nhà kinh doanh chứng khoán quốc gia (NASD), phải thiết lập các biện pháp và quy tắc kỷ luật đối với các thành viên của họ. Các quy tắc hoặc việc thay đổi quy tắc được đề xuất bởi SRO phải được nhận xét công khai và xem xét và phê duyệt bởi SEC. Như nêu tại mục 2.2, mặc dù SEC không thiết lập các tiêu chuẩn niêm yết và đưa ra nhiều giới hạn trong việc vận hành của các SRO nhưng SEC thể hiện quyền quản lý thông qua việc sửa đổi các quy tắc trao đổi khi cần thiết và có thể yêu cầu các sàn giao dịch xem xét các quy tắc của họ, bao gồm cả các tiêu chuẩn niêm yết.

2.4. Quy định về bảo vệ nhà đầu tư trong thị trường chứng khoán

Bên cạnh các cơ quan nhà nước về chứng khoán như nêu tại mục 2.3 thì tác giả cho rằng còn một nhóm chủ thể khác quan trọng cần tìm hiểu, đó là nhà đầu tư. Nhà đầu tư chứng khoán là trụ cột của thị trường tài chính và chứng khoán. Họ quyết định mức độ hoạt động và quy mô của thị trường. Do đó, bảo vệ nhà đầu tư là bước cơ bản và khuyến khích cho sự tăng trưởng và phát triển của các công ty và tổ chức chứng khoán, cũng như toàn bộ thị trường chứng khoán ngày nay.

Pháp luật Hoa Kỳ đưa ra nhiều quy định và biện pháp nhằm bảo vệ nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán như:

- Thành lập Công ty bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán (SIPC) [9]: SIPC là một tổ chức phi lợi nhuận được thành lập theo Đạo luật Bảo vệ Nhà đầu tư Chứng khoán năm 1970. Theo đó, mỗi công ty thành viên đóng góp vào một nhóm tài trợ chung có thể được sử dụng cho các yêu cầu bồi thường trong trường hợp bất kỳ công ty thành viên nào gặp khó khăn về tài chính. Mục tiêu chính của SIPC là giúp khôi phục niềm tin của nhà đầu tư bằng cách cung cấp phương tiện phục hồi cho những khách hàng bị mất tiền hoặc chứng khoán do thất bại của một công ty môi giới. Nó hoạt động như một loại bảo hiểm cho các nhà đầu tư, bao gồm một số loại tài sản do khách hàng nắm giữ, bao gồm tiền mặt, cổ phiếu, trái phiếu và các loại chứng khoán khác. Trong trường hợp công ty môi giới thất bại, SIPC sẽ bắt đầu thủ tục thanh lý để bảo vệ và trả lại tài sản của khách hàng. SIPC có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển tài khoản của khách hàng sang một công ty môi giới khác và hỗ trợ thu hồi tài sản bị thiếu. Mức bảo vệ tối đa do SIPC cung cấp là 500.000 USD cho mỗi khách hàng, bao gồm tối đa 250.000 USD tiền mặt.

Điều quan trọng cần lưu ý là SIPC không bảo vệ nhà đầu tư trước các khoản lỗ đầu tư do biến động thị trường hoặc gian lận đầu tư. Vai trò của SIPC chủ yếu là bảo vệ tài sản của khách hàng và đảm bảo lợi nhuận của họ trong trường hợp công ty môi giới thất bại và phá sản. Khách hàng của các công ty môi giới là thành viên của SIPC sẽ tự động được bảo vệ bởi phạm vi bảo hiểm của SIPC. Hầu hết các công ty môi giới đều được pháp luật yêu cầu phải là thành viên SIPC, mặc dù một số loại công ty nhất định, chẳng hạn như thương nhân hoa hồng tương lai, không đủ điều kiện để trở thành thành viên SIPC.

- Quy tắc Bảo vệ Khách hàng (Quy tắc 15c3-3): Quy tắc này do SEC ban hành theo Luật Sở giao dịch chứng khoán 1934, yêu cầu các đại lý môi giới bảo vệ tiền và chứng khoán của khách hàng. Nó đặt ra các yêu cầu cụ thể để tách biệt và bảo vệ tài sản của khách hàng, bao gồm duy trì tài khoản dự trữ và thực hiện kiểm toán thường xuyên.

- Đạo luật cố vấn đầu tư năm 1940: Đạo luật này quy định các cố vấn đầu tư, những người cung cấp lời khuyên về đầu tư chứng khoán để được bồi thường. Đạo luật yêu cầu các cố vấn đầu tư đăng ký với SEC hoặc cơ quan chứng khoán nhà nước có liên quan, tuân thủ các nghĩa vụ ủy thác đối với khách hàng của họ và tiết lộ thông tin về hoạt động kinh doanh của họ và các xung đột lợi ích tiềm ẩn.

- Đạo luật Bảo vệ Người tiêu dùng và Cải cách Phố Wall Dodd-Frank: Đạo luật toàn diện này, được ban hành để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, đã đưa ra nhiều biện pháp nhằm tăng cường bảo vệ nhà đầu tư. Luật này hình thành nên Cục Bảo vệ Tài chính Người tiêu dùng (CFPB) để giám sát các sản phẩm và dịch vụ tài chính của người tiêu dùng, áp đặt các quy định chặt chẽ hơn đối với các tổ chức tài chính và thiết lập các biện pháp bảo vệ người tố cáo.

- Cấm các hành vi như giao dịch nội gián và gian lận: Cả Luật giao dịch chứng khoán 1933 và Luật Sở giao dịch chứng khoán 1934 đều có quy định về việc cấm thực hiện các giao dịch nội gián, tức là mua hoặc bán chứng khoán dựa trên thông tin tài liệu không công khai. Và hai luật trên cũng cấm gian lận như đưa ra tuyên bố sai sự thật, tham gia thao túng thị trường và gây hiểu lầm cho các nhà đầu tư (Điều 17a Luật Giao dịch chứng khoán 1933, Điều 10b Luật Sở giao dịch chứng khoán 1934).

Ngoài việc thông qua một bên thứ ba, các nhà đầu tư chứng khoán cũng có thể tự bảo vệ mình thông qua việc tự khởi kiện tại tòa án trong một số trường hợp nhất định như bên phát hành chứng khoán đăng ký mà đưa ra các thông tin không chính xác dẫn tới hiểu nhầm của nhà đầu tư (Điều 11 Luật Giao dịch chứng khoán 1933), người bán không đăng ký chứng khoán với SEC theo quy định (Điều 5, Điều 12(a)(1) Luật Giao dịch chứng khoán 1933),…)

2.5. Quy định về xử lý vi phạm trong thị trường chứng khoán

Như đã nêu ở trên, SEC có thẩm quyền kiểm tra và xử lý vi phạm. Một số vi phạm phổ biến mà SEC thường xử lý là (1) bán chứng khoán không đăng ký theo yêu cầu đăng ký của Luật giao dịch chứng khoán 1933, (2) hành vi gian lận, (3) thao túng giá thị trường, (4) thực hiện các giao dịch chứng khoán trong khi mất khả năng thanh toán, (5) các nhà môi giới và đại lý biển thủ tiền của khách hàng, và (6) các giao dịch không công bằng khác của các nhà môi giới và đại lý. Khi SEC tin rằng đã xảy ra vi phạm thì cơ quan này có thể thực hiện một trong ba biện pháp sau:

- Chuyển vụ việc đến Bộ Tư pháp với đề xuất truy tố hình sự trong các trường hợp gian lận hoặc vi phạm pháp luật cố ý khác; hoặc

- Đề xuất một lệnh cấm dân sự tại tòa án liên bang đối với các hành vi vi phạm tiếp theo. Do các sửa đổi đối với luật chứng khoán năm 1990 (Đạo luật Cải cách Chứng khoán và Cổ phiếu Penny), ủy ban cũng có thể yêu cầu tòa án áp dụng các hình phạt dân sự. Mức phạt tối đa là 100.000 USD cho mỗi vi phạm của một thể nhân và 500.000 USD cho mỗi vi phạm của một thực thể khác. Ngoài ra, bị cáo phải chịu trách nhiệm về khoản lãi do vi phạm luật chứng khoán nếu khoản lãi đó vượt quá mức phạt theo luật định. Tòa án cũng có quyền cấm một cá nhân có hành vi gian lận chứng khoán làm cán bộ hoặc giám đốc của một công ty được đăng ký theo luật chứng khoán.

- Tiến hành thủ tục hành chính, nghĩa là tổ chức phiên điều trần của riêng mình, với các quyền theo thủ tục tố tụng thông thường, trước một thẩm phán luật hành chính. Thông qua hình thức này, nhiều biện pháp trừng phạt có thể được áp dụng như đình chỉ hoặc trục xuất các thành viên của sàn giao dịch; từ chối, đình chỉ hoặc thu hồi đăng ký của đại lý môi giới; khiển trách những cá nhân có hành vi sai trái; và cấm các cá nhân bị kiểm duyệt (tạm thời hoặc vĩnh viễn) làm việc cho một công ty đã đăng ký. Các sửa đổi luật chứng khoán năm 1990 cho phép SEC áp đặt các khoản phạt dân sự tương tự như các khoản tiền phạt do tòa án áp dụng.

Bên cạnh quy định trên, nhiều quy định về xử phạt khác cũng được nêu rải rác tại các văn bản quy phạm pháp luật của Hoa Kỳ, bao gồm cả tội phạm hình sự.

3. Một số gợi ý cho Việt Nam từ pháp luật về thị trường chứng khoán của Hoa Kỳ

Mặc dù là quốc gia non trẻ trong các hoạt động liên quan đến thị trường chứng khoán, nhưng thị trường chứng khoán tại Việt Nam trong những năm qua đã có nhiều cải thiện về chất lượng như: minh bạch trong công bố thông tin, trong giao dịch tại thị trường giao dịch chứng khoán, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp,…[10] Cùng với những thành tựu đó, những vi phạm liên quan đến giao dịch chứng khoán với những vụ án như: vụ án Phạm Thị Hinh (nguyên Chủ tịch HĐQT Công ty KSA) hay vụ án Trịnh Văn Quyết (Chủ tịch HĐQT Công ty Cổ phần Tập đoàn FLC) đã có thấy những lỗ hổng pháp luật. Ngoài ra, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, thiệt hại đối với các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư cá nhân.[11] Trên thị trường vẫn xuất hiện tình trạng các công ty đại chúng không công bố hoặc công bố không đầy đủ thông tin theo quy định khiến các nhà đầu tư không có thông tin, thậm chí là tiếp nhận thông tin sai sự thật, từ đó mất phương hướng trong đầu tư. Do đó, cần hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về thị trường chứng khoán của Việt Nam từ những gợi mở pháp luật chứng khoán Hoa Kỳ như sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý ba cấp trong thị trường chứng khoán và đặc biệt quan tâm tới việc hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa ba cấp này. Sự ra đời của Luật Chứng khoán 2019 đã giúp Việt Nam hình thành khung pháp lý về cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán, từ đó tăng cường đáng kể khả năng giám sát giao dịch và giám sát tuân thủ. Cơ chế giám sát này ở nước ta hiện nay nhìn chung là tương đồng với pháp luật Hoa Kỳ cũng như nhiều quốc gia khác trên thế giới. Theo đó, cấp cao nhất chịu trách nhiệm trực tiếp hoạt động của thị trường chứng khoán là Ủy ban chứng khoán nhà nước; dưới đó là Tổng công ty Lưu ký và bù trừ chứng khoán; và cuối cùng là Sở Giao dịch chứng khoán. Từng cấp được quy định quyền hạn và trách nhiệm khác nhau, đặc biệt là liên quan tới việc giám sát hoạt động thì được quy định riêng tại Thông tư 95/2020/TT-BTC hướng dẫn về giám sát giao dịch chứng khoán trên thị trường chứng khoán do Bộ Tài chính ban hành.

Mặc dù vậy, khó có thể căn cứ trên quy định hiện hành để nêu rõ được sự kết nối giữa các cấp này; và do đó thực tế chứng minh là các cấp vẫn lúng túng trong việc xác định thẩm quyền và trách nhiệm. Vì vậy có thể học tập các kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc phối hợp giữa SEC, SRO và các Sở giao dịch chứng khoán nhằm cụ thể hóa mối quan hệ và tương tác giữa các cơ quan này, từ đó tạo điều kiện phát huy tối đa năng lực của mỗi bên.

Thứ hai, cân nhắc và tiếp tục nghiên cứu về việc tách Ủy ban chứng khoán nhà nước độc lập với Bộ Tài chính và trực thuộc Chính phủ. Như đã nêu tại mục 2.3, SEC là một cơ quan độc lập của chính phủ liên bang Hoa Kỳ. SEC được thành lập bởi Quốc hội và hoạt động độc lập với cơ quan hành pháp, bao gồm cả văn phòng của Tổng thống. Sự độc lập này cho phép SEC thực hiện các chức năng quản lý và thực thi của mình một cách vô tư và không có ảnh hưởng chính trị quá mức. Các ủy viên của SEC được bổ nhiệm bởi Tổng thống và được Thượng viện xác nhận, nhưng sau khi nhậm chức, họ độc lập trong việc ra quyết định và không chịu sự kiểm soát trực tiếp của Tổng thống hoặc bất kỳ bộ phận hoặc cơ quan cụ thể nào.

Còn tại Việt Nam hiện nay, cơ quan tương đương với SEC là Ủy ban chứng khoán nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính. Việc Ủy ban chứng khoán thuộc hay không thuộc Bộ Tài chính sẽ không ảnh hưởng trực tiếp tới sự vận hành của thị trường chứng khoán trong nước. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng việc Ủy ban chứng khoán độc lập như SEC của Hoa Kỳ sẽ giúp Ủy ban vận hành nhanh chóng, hiệu quả hơn. Việc hoạt động độc lập của Ủy ban sẽ đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc của Tổ chức quốc tế các Ủy ban chứng khoán (IOSCO). Điều này giúp Việt Nam tiệm cận với các thông lệ quốc tế và tăng cường tính minh bạch, từ đó tạo niềm tin và thu hút nhiều hơn nguồn vốn từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Đặc biệt, việc đưa Ủy ban trực thuộc Chính phủ thay vì Bộ Tài chính hoặc độc lập một cách hoàn toàn sẽ đảm bảo về lâu dài trong cơ cấu tổ chức, sắp xếp của bộ máy nhà nước. Cũng theo các kiến nghị của Chương trình đánh giá khu vực tài chính (FSAP) do Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) hỗ trợ Chính phủ Việt Nam, Ủy ban chứng khoán nhà nước nên hoạt động độc lập giúp thống nhất việc ban hành quy chế, cấp và thu hồi giấy phép, bổ nhiệm nhân sự và chủ động ngân sách, nguồn lực[12].

Thứ ba, bổ sung quy định nhằm bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư chứng khoán. Khoản 3 Điều 5 Luật chứng khoán 2019 quy định bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư là một trong bốn nguyên tắc hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, các quy định cụ thể nhằm triển khai nguyên tắc này còn thiếu cụ thể và chưa được thực thi có hiệu quả. Hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn, nhiều nhà đầu tư trong nước và quốc tế phải chịu những tổn thất nặng nề vì sự bất ổn của thị trường do nhiều hành vi tiêu cực như thao túng thị trường chứng khoán của Chủ tịch FLC Trịnh Văn quyết, cựu chủ tịch Louis Holding, chủ tịch Chứng khoán châu Á Thái Bình Dương,…[13]

Do đó, căn cứ vào một số quy định nêu tại mục 2.4 trên, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán như sau:

- Thành lập công ty bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán tại Việt Nam: SIPC của Hoa Kỳ là một doanh nghiệp hoạt động tương tự như một quỹ giúp bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư chứng khoán trong một số trường hợp cụ thể. Mô hình này không chỉ là đặc trưng riêng của Hoa Kỳ mà còn tồn tại ở các quốc gia phát triển khác như Trung Quốc, Hong Kong,…[14] Như vậy có thể thấy ở các quốc gia phát triển về chứng khoán hơn Việt Nam, sự ra đời và tồn tại của các quỹ/công ty nhằm bảo vệ nhà đầu tư như vậy vẫn vô cùng quan trọng. Do đó Việt Nam cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện thêm nội dung này. Trước đây dự thảo Luật Chứng khoán sửa đổi có đề cập tới quỹ bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán nhưng sau cùng lại không đưa vào văn bản chính thức. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng tựu chung lại, việc hình thành một quỹ/ công ty như vậy vẫn là điều nên làm và cấp thiết trong bối cảnh hiện nay. Có ý kiến cho rằng tiền từ quỹ này có thể lấy từ lợi nhuận của các công ty chứng khoán; và các công ty này lấy từ các nhà đầu tư thông qua tiền phí nhưng phải đảm bảo tính minh bạch[15].

- Xây dựng rõ ràng các quy định về quyền của nhà đầu tư trong việc khởi kiện yêu cầu bồi thường. Pháp luật Hoa Kỳ thường không yêu cầu chứng minh thiệt hại trong các trường hợp này mà nhà đầu tư chỉ cần chỉ ra các sai phạm của tổ chức phát hành. Việc này giúp thuận lợi hơn cho nhà đầu tư trong việc khởi kiện và đảm bảo tối đa quyền lợi của nhóm này.

- Hoàn thiện quy định về thông tin trong nội dung báo cáo tài chính. Theo đó, cần quy định rõ hơn thông tin kinh doanh của doanh nghiệp trong công bố thông tin chứng khoán. Việc trình bày những rủi ro kinh doanh, biến động lớn của doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong báo cáo thường niên của công ty. Do đó, việc bổ sung này sẽ tạo cơ sở cho nhà đầu tư xem xét, đánh giá đúng hoạt động kinh doanh, giá trị cổ phiếu của công ty mà không chỉ là phân tích hệ số tài chính như hiện nay.[16] Ngoài ra, cần quy định thêm việc làm rõ lý lịch của thành viên Hội đồng quản trị khi công bố thông tin trong báo cáo thường niên. Báo cáo thường niên cần làm rõ khả năng chuyên môn, kinh nghiệm nghề nghiệp, mức độ độc lập, quyền lợi khách quan và cả thời gian có thể dành cho điều hành công ty (toàn thời gian hay kiêm nhiệm nhiều công việc khác) của các thành viên Hội đồng quản trị. Đây là điều mà các cổ đông nhà đầu tư Việt Nam quan tâm, cần được cập nhật để tăng cường khả năng giám sát của họ, từ đó nâng cao sự tin tưởng của nhà đầu tư vào doanh nghiệp chứng khoán mà mình tham gia.

Thứ tư, hoàn thiện, bổ sung quy định về xử lý vi phạm trong thị trường chứng khoán. Cùng với quy định của Luật chứng khoán năm 2019, Bộ luật hình sự năm 2015 và Nghị định 156/2020/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán là cơ sở để xem xét về hành vi vi phạm của các chủ thể liên quan đến giao dịch chứng khoán. Xử phạt vi phạm hiện nay tại Việt Nam trong thị trường chứng khoán chủ yếu là xử phạt hành chính và truy tố hình sự. Xem xét mức phạt tại BLHS năm 2015 chủ yếu là phạt tiền hoặc phạt tù, mức phạt tù cao nhất chỉ là 7 năm tù (tương đương với tội phạm nghiêm trọng), mức phạt tiền cao nhất là 10.000.000 đồng. Còn đối với xử phạt hành chính được đánh giá là còn nhẹ, chưa có tính răn đe. Trong khi đó, các hành vi liên quan đến hoạt động chứng khoán gây thiệt hại vô cùng lớn đối với thị trường nhưng mức phạt tương ứng lại không cao. Do đó có thể học hỏi kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc đưa ra các hình phạt bổ sung như cấm đảm nhiệm các chức danh tại công ty phát hành chứng khoán; thu hồi đăng ký;…

Đồng thời, cũng cần quy định rõ ràng hơn và tạo nhiều không gian hơn cho các Sở Giao dịch chứng khoán và Ủy ban chứng khoán được thanh kiểm tra và trực tiếp xử lý vi phạm thay vì chỉ để đến khi có hậu quả nghiêm trọng thì cảnh sát và viện kiểm sát mới tham gia vào để truy tố hình sự. Có thể thấy SEC tại Hoa Kỳ có thẩm quyền rất lớn trong vấn đề thanh tra và xử phạt này. SEC thậm chí có quyền tự tổ chức thủ tục hành chính như một phiên tòa nhằm xác định lỗi của các bên và quyết định xử phạt.

4. Kết luận

Là một quốc gia lớn và có lịch sử hình thành, phát triển thị trường chứng khoán và pháp luật về thị trường chứng khoán hàng trăm năm nay nên Hoa Kỳ chắc chắn là một quốc gia mà Việt Nam có thể học hỏi được nhiều kinh nghiệm trong việc lập pháp và thực thi pháp luật của mình. Tuy nhiên, cũng như trong bất kỳ lĩnh vực nào, việc vận dụng kinh nghiệm của Hoa Kỳ tại Việt Nam cần được nghiên cứu, chọn lọc một cách kỹ lưỡng để phù hợp với mô hình và tình hình phát triển kinh tế ở nước ta. Việt Nam cần nỗ lực hơn nữa để có những cải cách phù hợp với quốc tế trong lĩnh vực này để thu hút tốt hơn tiềm lực từ nước ngoài./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Dan B. Hemmings & Jill F. Solomon, Corporate governance and stock market duration for South Korea and the USA, 27 J. Corp. L. 76–92 (2008), available at https://doi.org/10.1080/12265089808449742 (last visited Jul 18, 2023).

2. Cheffins, B. R. et al. "Questioning 'law and finance': US stock market development, 1930–70", Business History, 55, 601-619, (2013)

3. Fang, K. et al., "The Risk-Return Trade-Off in a Liberalized Emerging Stock Market: Evidence from Vietnam", Emerging Markets Finance and Trade, 53 ,746-763 (2015). https://doi.org/10.1080/1540496X.2015.1103129

4. Quốc hội Hoa Kỳ, Luật Giao dịch chứng khoán (1933), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/chapter-2A

(truy cập ngày 01/7/2023).

5. Quốc hội Hoa Kỳ, Luật Sở giao dịch chứng khoán (1934), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/chapter-2B, (truy cập ngày 01/7/2023).

6. Bộ Tài chính, "Bản nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế Luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán" (2019), at 7.

7. Bộ Tài chính, "Bản nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế Luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán" (2019), at 7.

8. Claire Nolasco Braaten & Michael S. Vaughn, Convenience Theory of Cryptocurrency Crime: A Content Analysis of U.S. Federal Court Decisions, Deviant Behavior, 42 (2019) www.tandfonline.com

9. Bloomberg Law (2021), "Impact of the Federal Securities Laws, The 1933 Act", [Truy cập ngày 5/7/2023], https://www.shearman.com/-/media/files/perspectives/2021/03/ecg_800_impact_of_federal_securities_laws_1933_act_03_02_2021a.pdf.

10. Will Kenton, Securities Investor Protection Corporation (SIPC): Overview, Investopedia (Jul 20, 2023), www.investopedia.com

11. Tran, H.A. & Yip, N.M.. Caught between Plan and Market: Vietnam’s Housing Reform in the Transition to a Market Economy, Urban Policy and Research 26 (3), 309–323 (2008) www.tandfonline.com.

12. Trần Linh Huân, "Hoàn thiện pháp luật bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1, trang 54-66 (2020).

13. Ủy ban giám sát tài chính quốc gia, "Tách hay không tách Ủy ban Chứng khoán Nhà nước ra khỏi Bộ Tài chính?" (2019), accessed July 11, 2023, nfsc.gov.vn.

14. Do, D.T. & Le, P.L., Trading behaviours during stock market bubbles: evidence from Vietnam, Applied Economics Letters (2022) www.tandfonline.com.

15. Ren, Z., "Regulatory capture in China’s IPO regulation and proposed solutions," Peking University Law Journal, 9 (2), 187–211 (2022) https://doi.org/10.1080/20517483.2021.2020498 , 9 (2), 187–211 (2022).

16. Trang, Huyền. "Cần sớm lập Quỹ Bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán" (2022), diendandoanhnghiep.vn (truy cập ngày 11/7/2023).

17. Hà Thị Út, "Các điều kiện pháp lý nhằm đảm bảo tính minh bạch của thị trường chứng khoán" (Luận văn thạc sĩ luật học), Trường Đại học Luật Hà Nội, 65 (2014).

* TS. Nguyễn Thành Luân, Khoa Luật và Lý luận chính trị, Trường Đại học Thuỷ lợi. Nhận 18/7/2023, Duyệt đăng 15/8/2023. E-mail: nguyenthanhluan@tlu.edu.vn. SĐT: 0976.068.683

[1] Cheffins, B. R. et al, Questioning 'law and finance: US stock market development, 1930–70." 55 (2013): 601-619. Accessed July 18, 2023. http://dx.doi.org/10.1080/00076791.2012.741974.

[2] Fang, K. et al., The Risk-Return Trade-Off in a Liberalized Emerging Stock Market: Evidence from Vietnam, 53 (2015): 746-763. Accessed October 2020, https://doi.org/10.1080/1540496X.2015.1103129.

[3] Quốc hội Hoa Kỳ, Luật Giao dịch chứng khoán (1933), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/chapter-2A

(truy cập ngày 01/7/2023).

[4] Quốc hội Hoa Kỳ, Luật Sở giao dịch chứng khoán (1934), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/chapter-2B, (truy cập ngày 01/7/2023).

[5] Bộ Tài chính, "Bản nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế Luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán" (2019), at 7.

[6] Bộ Tài chính, "Bản nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế Luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán" 7 (2019)

[7] Claire Nolasco Braaten & Michael S. Vaughn, Convenience Theory of Cryptocurrency Crime: A Content Analysis of U.S. Federal Court Decisions, 42 (2019), available at: https://doi.org/10.1080/ 01639625.2019.1706706 , Jul 18, 2023

[8] Bloomberg Law (2021), Impact of the Federal Securities Laws, The 1933 Act, [Truy cập ngày 5/7/2023], https://www.shearman.com/-/media/files/perspectives/2021/03/ecg_ 800_impact_of_ federal_securities_ laws_ 1933_act_03 _02_2021a.pdf.

[9] Will Kenton, Securities Investor Protection Corporation (SIPC): Overview, Investopedia, July 2022, https://www.investopedia.com/terms/s/sipc.asp

[10] Tran, H.A. & Yip, N.M. (2008). Caught between Plan and Market: Vietnam’s Housing Reform in the Transition to a Market Economy. 26 (3), 309–323, https://doi.org/10.1080/08111140802301765.

[11] Trần Linh Huân, "Hoàn thiện pháp luật bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán ở Việt Nam hiện", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2020, trang 54-66.

[12] Ủy ban giám sát tài chính quốc gia, "Tách hay không tách Ủy ban Chứng khoán Nhà nước ra khỏi Bộ Tài chính?" (2019), accessed July 11, 2023, https://nfsc.gov.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/tach-hay-khong-tach-uy-ban-chung-khoan-nha-nuoc-ra-khoi-bo-tai-chinh/.

[13] Do, D.T. & Le, P.L., Trading behaviours during stock market bubbles: evidence from Vietnam, 2022, https://doi.org/10.1080/13504851.2022.2140759.

[14] Ren, Z., "Regulatory capture in China’s IPO regulation and proposed solutions," https://doi.org/10.1080/20517483.2021.2020498 , 9 (2), 187–211 (2022).

[15] Trang, Huyền. "Cần sớm lập Quỹ Bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán" (2022), diendandoanhnghiep.vn (truy cập ngày 11/7/2023).

[16] Hà Thị Út, Các điều kiện pháp lý nhằm đảm bảo tính minh bạch của thị trường chứng khoán, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội 2014) 65.