Khái niệm, đặc điểm, vai trò chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam

1. Mở đầu
Trong bộ máy Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, hệ thống các cơ quan dân cử là các cơ quan được hình thành bằng con đường bầu cử, hoạt động theo nhiệm kì, còn được gọi là các cơ quan đại biểu hoặc cơ quan đại diện, gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Quốc hội và HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân cả nước hoặc trong mỗi đơn vị hành chính. Trên thế giới, trong bất kì mô hình chính thể nào, giám sát cũng được coi là một chức năng (khuynh hướng hoạt động) cơ bản của cơ quan dân cử, bên cạnh chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia hoặc địa phương. Tuy vậy, đến nay còn có những quan niệm khác nhau về khái niệm chức năng giám sát của cơ quan dân cử. Từ đó có những cách hiểu không hoàn toàn thống nhất về đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của cơ quan dân cử. Điều này ảnh hưởng không ít đến nội dung, hiệu quả của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực hoạt động giám sát, hiệu lực hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử và bộ máy nhà nước nói chung trên thực tế từ trung ương đến chính quyền địa phương.

2. Khái niệm chức năng giám sát của cơ quan dân cử
Theo Viện Ngôn ngữ học, trong đời sống xã hội nói chung, giám sát được hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không.[1] Chức năng là hoạt động, tác dụng bình thường hoặc đặc trưng của một cơ quan, hệ cơ quan...[2] Từ đó có thể hiểu một cách sơ bộ và khái quát về chức năng giám sát của cơ quan dân cử như sau: Thứ nhất, chức năng giám sát của cơ quan dân cử là một khuynh hướng hoặc lĩnh vực hoạt động trong tổng thể các hoạt động cơ bản, có tính tất yếu, khách quan của cơ quan này. Thứ hai, chức năng giám sát là hoạt động theo dõi, đánh giá hướng đến quy kết trách nhiệm đối với các đối tượng chịu sự giám sát về tính đúng đắn trong thực hiện những quy định của Hiến pháp và pháp luật, thông qua đó, cơ quan dân cử sẽ có những điều chỉnh cần thiết, phù hợp trong quyết định chính sách hay thực hiện chức năng khác của mình.

Trong lịch sử tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước dân chủ, chức năng giám sát của cơ quan dân cử được hình thành muộn hơn các chức năng khác và khởi nguồn từ thực tiễn mà không tuân theo bất cứ một lí thuyết nào có trước, kể cả học thuyết phân quyền của S. Montesquieu hay J. Locke. Theo cách tổ chức nhà nước đại nghị, chức năng này được hình thành từ thực tiễn thực hiện nguyên tắc chính phủ chịu trách nhiệm trước nghị viện, còn đối với các nhà nước được tổ chức theo mô hình tổng thống thì từ thực tiễn thực hiện nguyên tắc kiềm chế, đối trọng. Ngày nay, dù nhà nước được tổ chức theo mô hìnhchính thể đại nghị hay chính thể cộng hòa tổng thống hay hỗn hợp, nghị viện ở bất kì quốc gia nào cũng đều có chức năng giám sát hoạt động của chính phủ (hành pháp). Có thể nói, giám sát đã dần trở thànhmột chức năng chính của nghị viện, ngày càng có xu hướng lấn át cả chức năng lập pháp.[3]

Ở Việt Nam, sự hình thành chức năng giám sát của cơ quan dân cử trước hết liên quan đến chủ thuyết tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, với những thay đổi theo sự biến động của lịch sử. Tuy nhiên, nguyên tắc bất biến là chủ quyền nhân dân, nhà nước của dân, do dân, vì dân. Ngày nay, đó chính là chủ thuyết xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Trong nhà nước pháp quyền XHCN, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Như vậy, giám sát của cơ quan dân cử đối với hoạt động của bộ máy nhà nước trở thành bộ phận không thể thiếu trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước.

Trên thế giới, các quốc gia có những quan niệm khác nhau về hoạt động giám sát của nghị viện tùy theo mô hình chính thể là đại nghị, tổng thống hay hỗn hợp (còn được gọi là lưỡng tính). Nếu ở các quốc gia theo mô hình đại nghị (như Anh, Áo, Đức, Italy) thì mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quanhành pháp là mối quan hệ giữa cơ quan trao quyền và cơ quan được trao quyền. Chính phủ chịu trách nhiệm trước nghị viện và chỉ tồn tại nếu còn sự tín nhiệm của nghị viện. Vì thế, chính phủ luôn được đặt trong tình trạng bị nghị viện giám sát. Trong các quốc gia theo mô hình chính thể tổng thống (như Mỹ và các quốc gia Mỹ Latin), tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền “cứng rắn”, nghị viện cũng giám sát chính phủ theo cơ chế kiềm chế, đối trọng nhằm cân bằng giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Với các quốc gia theo mô hình hỗn hợp (như Pháp, Nga, Hàn Quốc, Singapore…), quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc “mềm dẻo”, có sự điều hòa, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thì nghị viện cũng giám sát đối với hành pháp gồm cả thủ tướng và tổng thống nhưng chỉ có chính phủ (thủ tướng và nội các) mới hoạt động trên sự tín nhiệm của nghị viện và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Rõ ràng là cho dù với bất kì mô hình tổ chức quyền lực nhà nước nào thì giám sát của nghị viện được coi là một trong các phương tiện kiểm soát quyền lực của ngành hành pháp, đảmbảo ngành hành pháp tuân thủ đúng các yêu cầu của hiến pháp và các đạo luật. Bằng việc thực thi hoạt động giám sát, nghị viện góp phần hiện thực hóa những yêu cầu cơ bản của nền dân chủ.[4]

Đối với Việt Nam, quan niệm về chức năng giám sát của cơ quan dân cử có những điểm tương đồng và nét đặc thù. Điểm tương đồng được xác định là chức năng quan trọng không thể thiếu của cơ quan dân cử với mục đích hướng tới việc cảnh báo sớm trách nhiệm, góp phần kiểm soát quyền lực của đối tượng bị giám sát, đảm bảo cho đối tượng giám sát hành xử vì lợi ích của nhân dân và góp phần điều chỉnh lại hoạt động lập pháp.[5]

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì giám sát được định nghĩa là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lí theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lí.

Với quan niệm đó, theo cách thức tổ chức quyền lực chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam hiện nay, có thể xác định được bốn điểm mang tính cơ bản, khái quát trong chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam, gồm:

Một là: Giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là giám sát một chiều. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với bộ máy nhà nước, không cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có quyền giám sát ngược trở lại đối với Quốc hội.

Hai là: Giám sát của cơ quan dân cử có phạm vi rất rộng. Nếu so với nhiều quốc gia khác, giám sát của nghị viện đối với hành pháp ở các nước đó chủ yếu là giám sát hoạt động thi hành pháp luật đặc biệt là việc chi tiêu ngân sách, cung cấp dịch vụ công cho người dân, chỉ giám sát chính phủ, không giám sát chính quyền địa phương thì giám sát của Quốc hội Việt Nam được thực hiện không chỉ đối với chính phủ mà cả cơ quan tư pháp và các cơ quan khác; không chỉ giám sát chính phủ mà còn giám sát cả chính quyền địa phương; giám sát cả tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật.

Ba là: Nếu một số hình thức giám sát đã được áp dụng phổ biến ở nhiều quốc gia thì chúng chưa được áp dụng hoặc áp dụng chưa phổ biến ở Việt Nam như thanh tra quốc hội, ủy ban điều tra, phiên điều trần.

Bốn là: Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.

3. Đặc điểm chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam
Đặc điểm chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam được hợp thành từ những dấu hiệu riêng biệt so với chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở nhiều nước trên thế giới theo các khía cạnh chủ thể, đối tượng, hình thức giám sát và trách nhiệm của chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Các đặc điểm này là biểu hiện cụ thể hóa bốn điểm cơ bản, mang tính khái quát nêu trên và đã được chính thức quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.

3.1. Đặc điểm về chủ thể giám sát
Theo khái niệm cơ quan dân cử cũng như quy định về phạm vi thẩm quyền của các cơ quan này, các chủ thể giám sát gồm 2 loại là Quốc hội và HĐND. Quốc hội bao gồm Quốc hội (phiên họp toàn thể), các cơ quan của Quốc hội (gồm Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội), Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. HĐND gồm HĐND (phiên họp toàn thể), các cơ quan của HĐND (Thường trực HĐND, Ban của HĐND), Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND. Với cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của Việt Nam, sự tham gia của nhiều loại chủ thể giám sát như vậy cho thấy đặc điểm khác biệt so với các chủ thể thực hiện giám sát ở các nước.

3.2. Đặc điểm về đối tượng giám sát
Đối tượng giám sát là các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Về mặt nguyên lí, theo quy định hiện hành, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong bộ máy nhà nước đều chịu sự giám sát của cơ quan dân cử. Tuy nhiên, hoạt động của bộ máy nhà nước ở trung ương và địa phương có phạm vi rất rộng lớn, phức tạp. Quốc hội và HĐND là những cơ quan có năng lực nhất định trong hoạt động giám sát, không thể (và cũng không cần thiết) giám sát được tất cả mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Mặt khác, giám sát của cơ quan dân cử là sự giám sát mang tính chính trị. Do vậy, cần xác định phạm vi đối tượng giám sát một cách hợp lí, bảo đảm hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát nhằm đạt được mục tiêu buộc các đối tượng chịu sự giám sát phải chú trọng và thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi quyền lực nhà nước, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, lợi ích quốc gia, dân tộc.

Tuy vậy, đối tượng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam rất rộng so với các nước trên thế giới. Theo các điều 4, 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, đối tượng giám sát của Quốc hội và HĐND được quy định như sau:

+ Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao đối với hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát tối cao đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao đối với nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

+ Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát đối với việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập, HĐND cấp tỉnh; giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; giúp Quốc hội tổ chức thực hiện quyền giám sát tối cao theo sự phân công của Quốc hội;

+ Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát đối với việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát đối với hoạt động của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban phụ trách; giúp Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

+ Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn và tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn thực hiện nhiệm vụ giám sát tại địa phương; tham gia giám sát với Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại địa phương;

+ Đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật, việc thi hành pháp luật; giám sát đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; tham gia Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại các bộ, ngành, địa phương khi có yêu cầu.

Ngoài ra, khi xét thấy cần thiết, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tiến hành giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác.

+ HĐND giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Ban của HĐND cấp mình; giám sát đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp;

+ Thường trực HĐND giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và HĐND cấp dưới; giám sát đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; giúp HĐND thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của HĐND;

+ Ban của HĐND giúp HĐND giám sát hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp; giám sát đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực Ban phụ trách;

+ Tổ đại biểu HĐND giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương và nghị quyết của HĐND cùng cấp hoặc về vấn đề do HĐND, Thường trực HĐND phân công;

+ Đại biểu HĐND chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát đối với việc tuân theo Hiến phápvà pháp luật; giám sát đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân ở địa phương.

Khi xét thấy cần thiết, HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND tiến hành giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương.

Ở các quốc gia trên thế giới, nhìn chung, giám sát của nghị viện thường chỉ tập trung vào giám sátchính phủ (nhánh quyền hành pháp); không giám sát tư pháp, nguyên thủ quốc gia, chính quyền địa phương…[6]

3.3. Đặc điểm về hình thức giám sát
Quan niệm rộng hơn khi đề cập chức năng giám sát của nghị viện các quốc gia trên thế giới, có tài liệu gọi là công cụ giám sát gồm toàn bộ các phương tiện/thẩm quyền/biện pháp/cách thức/hình thức giúp cho việc giám sát hiệu quả, có kết quả và trách nhiệm rõ ràng.[7] Theo đó, công cụ giám sát được sử dụng trong quá trình giám sát tùy thuộc vào hình thức chính thể ở mỗi quốc gia. Để thực hiện chức năng giám sát, nghị viện ở các quốc gia theo mô hình đại nghị thường sử dụng các công cụ như nghe báo cáo ở phiên toàn thể, chất vấn, lập các đoàn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm, thay đổi các thành viên của chính phủ, thậm chí lật đổ cả chính phủ. Nghị viện ở các nước theo mô hình tổng thống có quyền luận tội, buộc tội các quan chức cao cấp trong bộ máy hành pháp kể cả tổng thống. Các ủy ban của Quốc hội Mỹ có quyền yêu cầu các bộ trưởng đến điều trần tại cuộc họp của ủy ban.

Trong thực hiện chức năng giám sát, quyền hạn và trách nhiệm chủ yếu của nghị viện các nước là giám sát hoạt động của chính phủ trong lĩnh vực ngân sách. Các công cụ giám sát phổ biến nhất là chất vấn, các phiên hỏi đáp, thành lập các cơ quan điều tra, điều trần tại ủy ban, điều trần tại các phiên họp toàn thể của nghị viện, thanh tra quốc hội và bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Ở Việt Nam, các công cụ giám sát của cơ quan dân cử không đồng nhất với các công cụ giám sát thường được sử dụng ở các nước. Theo quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND87/2015/QH13, ngày 20 tháng 11 năm 2015, khoản 2 Điều 2, tùy theo từng loại chủ thể giám sát có thể phân thành hai loại hình thức giám sát tương ứng với mỗi loại chủ thể giám sát như sau:

3.3.1. Các hình thức giám sát của Quốc hội
Các hình thức giám sát của Quốc hội bao gồm các hình thức giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của các cơ quan của Quốc hội, giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội.

+ Giám sát tối cao của Quốc hội gồm 7 hình thức sau (Điều 11): (i) xem xét báo cáo công tác; (ii) xem xét văn bản quy phạm pháp luật; (iii) xem xét việc trả lời chất vấn; (iv) xem xét báo cáo giám sát chuyên đề; (v) xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời; (vi) lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm; (vii) xem xét báo cáo về kiến nghị giám sát.

+ Các hình thức giám sát trong hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội).

* Giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội gồm 10 hình thức sau (Điều 22): (i) xem xét báo cáo công tác; (ii) xem xét văn bản quy phạm pháp luật; (iii) xem xét việc trả lời chất vấn; (iv) giám sát chuyên đề; (v) xem xét báo cáo hoạt động của HĐND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (vi) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; (vii) giám sát việc giải quyết khiếu nại của cử tri; (viii) giám sát việc bầu cử; (ix) xem xét kiến nghị giám sát; (x) kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm.

* Giám sát của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội gồm 6 hình thức sau (Điều 37): (i) thẩm tra báo cáo; (ii) giám sát văn bản quy phạm pháp luật; (iii) giám sát chuyên đề; (iv) tổ chức hoạt động giải trình; (v) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị; (vi) kiến nghị về việc bỏ phiếu tín nhiệm.

* Giám sát của đại biểu Quốc hội được thực hiện thông qua 3 hình thức sau: (i) chất vấn; (ii) giám sát văn bản quy phạm pháp luật, việc thi hành pháp luật; (iii) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị.

Đại biểu Quốc hội tự mình tiến hành hoạt động giám sát hoặc tham gia hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội; tham gia Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại địa phương khi có yêu cầu (Điều 47).

* Giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội được thực hiện thông qua 3 hình thức sau: (i) giám sát chuyên đề; (ii) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị; (iii) cử đại biểu tham gia đoàn giám sát.

Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát tại địa phương (Điều 48).

3.3.2. Các hình thức giám sát của HĐND
Các hình thức giám sát của HĐND bao gồm các hình thức giám sát của HĐND (phiên họp toàn thể), giám sát của các cơ quan của HĐND, giám sát của Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND.

* Giám sát của HĐND được thực hiện thông qua 5 hình thức sau (Điều 57): (i) xem xét báo cáo công tác; (ii) xem xét việc trả lời chất vấn; (iii) xem xét quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; (iv) giám sát chuyên đề; (v) lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

* Giám sát của Thường trực HĐND được thực hiện thông qua 6 hình thức sau (Điều 66): (i) xem xét quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; (ii) xem xét việc trả lời chất vấn; (iii) giám sát chuyên đề; (iv) tổ chức hoạt động giải trình; (v) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; (vi) giám sát việc giải quyết kiến nghị.

* Giám sát của Ban của HĐND được thực hiện thông qua 4 hình thức sau (Điều 76): (i) thẩm tra báo cáo; (ii) giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; (iii) giám sát chuyên đề; (iv) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị.

* Giám sát của đại biểu HĐND được thực hiện thông qua 4 hình thức sau (khoản 1 Điều 83): (i) chất vấn; (ii) giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; (iii) giám sát việc thi hành pháp luật; (iv) giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị.

* Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp tại địa phương hoặc về các vấn đề do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công; tổ chức để đại biểu HĐND thực hiện hoạt động giám sát (khoản 2 Điều 83).

3.4. Đặc điểm về trách nhiệm của chủ thể giám sát và đối tượng giám sát
3.4.1. Trách nhiệm của chủ thể giám sát
Ở Việt Nam hiện nay, trách nhiệm của các chủ thể giám sát được quy định là trách nhiệm báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước cử tri hoặc trước cơ quan mà mình chịu trách nhiệm, cụ thể như sau (Điều 6):

- Quốc hội báo cáo về hoạt động giám sát tối cao của mình trước cử tri cả nước thông qua phương tiện thông tin đại chúng và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội.

- Ủy ban thường vụ Quốc hội chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước Quốc hội.

- Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Đoàn đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình, báo cáo về hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội trong Đoàn với Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước cử tri tại địa phương thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri.

- HĐND báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước cử tri địa phương thông qua phương tiện thông tin đại chúng và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND.

- Thường trực HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước HĐND.

- Ban của HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước HĐND, Thường trực HĐND.

- Tổ đại biểu HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình, báo cáo về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND trong Tổ với Thường trực HĐND.

- Đại biểu HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước cử tri tại địa phương thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri.

- Các chủ thể giám sát chịu trách nhiệm về báo cáo, nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát của mình.

3.4.2. Trách nhiệm của đối tượng giám sát
Nếu trách nhiệm của chủ thể giám sát chỉ là báo cáo về hoạt động giám sát của mình thì trách nhiệm của các đối tượng giám sát gồm nhiều hình thức như: thực hiện kế hoạch, nội dung, yêu cầu của chủ thể giám sát; cung cấp thông tin liên quan; báo cáo; nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát; thực hiện kết luận; gửi văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết mà mình đã ban hành... Cụ thể như sau (Điều 7):

- Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát; cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ của mình, trừ thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước mà theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước thì chủ thể giám sát đó không thuộc diện được tiếp cận; báo cáo trung thực, khách quan, đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giám sát; nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, HĐND; thực hiện kết luận, kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND.

- Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm gửi văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành đến Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời gửi đến Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có liên quan chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày kí văn bản.

HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm gửi nghị quyết mà mình đã ban hành đến Ủy ban thường vụ Quốc hội chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày kí văn bản.

HĐND cấp huyện có trách nhiệm gửi nghị quyết mà mình đã ban hành đến Thường trực HĐND cấp tỉnh chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày kí văn bản.

HĐND cấp xã có trách nhiệm gửi nghị quyết mà mình đã ban hành đến Thường trực HĐND cấp huyện chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày kí văn bản.

Ủy ban nhân dân có trách nhiệm gửi quyết định mà mình đã ban hành đến Thường trực HĐND, Ban của HĐND cùng cấp có liên quan chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày kí văn bản.

- Cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát có trách nhiệm trực tiếp báo cáo, trình bày những vấn đề mà chủ thể giám sát yêu cầu; trường hợp không thể trực tiếp báo cáo, trình bày được thì ủy quyền cho cấp phó của mình.

- Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và người có liên quan.

Ở phần lớn các quốc gia trên thế giới, đặc điểm trách nhiệm giám sát của nghị viện thể hiện ở hệ quả của hoạt động giám sát của nghị viện, bao gồm các mức độ khác nhau. Mức độ thấp nhất đó là cảnh báo hoạt động của chính phủ nhằm mục đích tạo ra sự thay đổi từ phía cơ quan này với vấn đề được đưa ra. Mức độ tiếp theo là nghị viện có quyền trì hoãn một vấn đề mà chính phủ đang thực hiện để tiến hành các hoạt động điều tra quy kết trách nhiệm cho các quan chức chính phủ. Mức độ cao hơn và là biện pháp cuối cùng đó là bỏ phiếu bất tín nhiệm để bãi chức các thành viên của chính phủ. Nếu phát hiện có dấu hiệu tội phạm thì sau khi bị bãi chức, các quan chức chính phủ còn có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự.[8]

4. Vai trò chức năng giám sát của cơ quan dân cử
Theo quan niệm có tính phổ biến hiện nay, Quốc hội có 3 chức năng cơ bản có mối liên hệ gắn bó hữu cơ với nhau, gồm lập pháp, quyết định vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với bộ máy nhà nước. Việc thực hiện chức năng lập pháp hay quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, nghị viện ở các nước hướng đến các hành vi trong tương lai nhằm quản trị xã hội thông qua việc xác lập những mô hình chính sách, hành lang pháp lí. Còn khi thực hiện chức năng giám sát, nghị viện các nước thường hướng đến các hành vi ngược về quá khứ, xem xét những quyết sách của mình có được thực thi nghiêm chỉnh và hiệu quả hay không, quy kết trách nhiệm của các đối tượng giám sát, từ đó hình thành cơ sở cho sự tín nhiệm hay bất tín nhiệm đối với các đối tượng chịu sự giám sát và cũng là cơ sở thực tế để nghị viện xem xét việc điều chỉnh các quyết sách của mình cho phù hợp với sự phát triển của đất nước, địa phương. Chính vì thế, vai trò chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam cần được nhìn nhận trong mối liên hệ, sự tác động qua lại giữa chức năng này với các chức năng khác của cơ quan dân cử. Theo đó,

Thứ nhất, cùng với việc thực hiện các chức năng lập pháp, quyết định vấn đề quan trọng của đất nước, địa phương, việc thực hiện chức năng giám sát là một biểu hiện quyền lực của nhân dân mà cơ quan dân cử là người đại diện của nhân dân. Với vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, việcthực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước chính là một trong các phương thức bảo đảm thực hiện chủ quyền nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền từ các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; bảo đảm cho Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.[9] HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND góp phần quan trọng trong phát hiện và xử lí hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; hoàn thiện hệthống pháp luật, đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.

Thứ hai, kết quả thực hiện chức năng giám sát là cơ sở cho việc đưa ra các quyết định trong tổ chức, xây dựng bộ máy nhà nước phù hợp với ý chí nguyện vọng, lợi ích của nhân dân. Trước hết việc thực hiện chức năng giám sát sẽ đem lại cơ sở hình thành niềm tin, sự tín nhiệm của cơ quan dân cử đối với các đối tượng giám sát khi họ thi hành các chính sách, pháp luật do cơ quan dân cử quyết định. Một mặt, đây là căn cứ hết sức quan trọng để cơ quan dân cử, những đại biểu của nhân dân thực hiện việc hình thành nên các chức vụ, cơ quan trong bộ máy nhà nước, nhất là đối với hệ thống hành pháp, hành chính. Nhưng mặt khác đây còn là căn cứ khách quan cho thấy hiệu lực, hiệu quả thực tế của quyết định xây dựng bộ máy nhà nước của cơ quan dân cử. Nói cách khác, cơ quan dân cử cũng phải nhận thấy được trách nhiệm của mình đối với những quyết định, sự lựa chọn các chức vụ, bộ máy các cơ quan nhà nước trong quản lí đất nước, địa phương.

Thứ ba, luật hay quyết sách của cơ quan dân cử đưa ra không phải để cho có mà quan trọng là chúng phải đi vào cuộc sống, phát huy được vai trò của mình. Thế nên cơ quan dân cử cần phải biết được mục tiêu của luật, quyết sách đó có đạt được khi đưa ra thi hành trên thực tế của đất nước, địa phương không. Kết quả việc thực hiện chức năng giám sát sẽ là cơ sở thực tiễn vô cùng quan trọng để cơ quan dân cử nhận biết được các vấn đề của đời sống xã hội, tính phù hợp của luật pháp, chính sách do mình đã đưa ra. Từ đó cơ quan dân cử sẽ có sự điều chỉnh thích hợp. Nói cách khác, chức năng giám sát sẽ là cơ sở để thực hiện chức năng lập pháp, quyết định vấn đề quan trọng của đất nước, địa phương. Hơn thế nữa, việc thực hiện chức năng giám sát không chỉ cho thấy mối liên hệ, sự tác động mang tính một chiều giữa chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát mà còn thể hiện sự phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như tinh thần Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận.

Với phân tích trên, có thể nói đây chính là một hạn chế, bất cập nổi bật của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND hiện hành. Bởi vậy trong Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND sửa đổi, bổ sung lần này, một nguyên tắc mới đã được đề nghị thiết lập là nguyên tắc gắn hoạt động giám sát của cơ quan dân cử với hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, quyết định vấn đề quan trọng của đất nước, địa phương. Tờ trình của Hội đồng dân tộc gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội nêu rõ: Bổ sung quy định nguyên tắc mới của hoạt động giám sát: Gắn kết hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND với công tác lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, địa phương; thực hiện nhiệm vụ trọng tâm, giải quyết những vấn đề thực tế của đất nước, của địa phương. Việc bổ sung nguyên tắc với nội dung nêu trên là cơ sở pháp lí quán xuyến, định hướng đối với các nội dung cần sửa đổi, bổ sung của Luật; đồng thời, là nguyên tắc quán triệt trong hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND.[10]

Có thể hiểu nguyên tắc mới nêu trên không chỉ đơn thuần nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, tính thiết thực của hoạt động giám sát của cơ quan dân cử mà hơn thế nữa còn hướng tới đề cao kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền XHCN, theo tinh thần kiểm soát quyền lực chính trị, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận.

5. Nhận xét chung và đề xuất
Qua phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam như trên, có thể rút ra một số ý kiến nhận xét chung và đề xuất sau đây:

Thứ nhất, về nhận thức lí luận còn chưa thống nhất ở chỗ theo sự diễn giải quy định tại Điều 69 Hiến pháp năm 2013,[11] chức năng giám sát là một trong 3 chức năng của Quốc hội,[12] tức là ngoài chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hội còn có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước,[13] nhưng cũng có quan niệm cho rằng quyền lập pháp của Quốc hội bao hàm cả chức năng giám sát.[14] Thật ra, giám sát của cơ quan dân cử là hoạt động mang tính “mở rộng” của hoạt động lập pháp (với nghĩa là việc ban hành các quyết sách). Đúng như ý kiến đề xuất của một nhóm nghiên cứu: “Giám sát của Quốc hội làviệc theo dõi các hoạt động của hành pháp có hiệu quả, tin cậy, minh bạch và trung thực không, để đảm bảo rằng các khoản tiền được Quốc hội phê duyệt sẽ được sử dụng một cách hợp pháp, có hiệu quả và đúng mục đích đã đề ra. Tương tự như vậy, giám sát của HĐND cũng không nên được coi là bao trùm lên tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Sau khi tiến hành các hoạt động lậppháp (ở trung ương và địa phương), nhiệm vụ tiếp theo của cơ quan dân cử là xem xét liệu các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành có được thực thi đúng theo các mục tiêu của các nhà lập pháp đề ra không.”[15] Do vậy, quan niệm cho rằng quyền lập pháp bao hàm cả chức năng giám sát như đã nêu trên sẽ hợp lí hơn vì nó phù hợp với bản chất của giám sát của cơ quan dân cử. Tiếc rằng, quan niệm này chưa được ứng dụng vào thực tiễn ban hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 và có thể tình trạng vẫn còn tiếp tục như vậy. Hướng khắc phục trong dài hạn là cần tiến tới thay đổi nhận thức về chức năng giám sát của cơ quan dân cử. Nên thu hẹp phạm vi đối tượng giám sát, chức năng giám sát không được coi là một chức năng độc lập, ngang hàng với chức năng lập pháp hoặc quyết định chính sách mà là một chức năng được bao hàm trong chức năng lập pháp hoặc quyết định chính sách của cơ quan dân cử. Nhận thức này liên quan đến việc đổi mới quan niệm về vị trí, tính chất của cơ quan dân cử trong bộ máy nhà nước và do vậy ảnh hưởng đến chức năng, thẩm quyền của cơ quan dân cử. Theo đó, Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân cả nước, HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương. Chúng tôi đồng ý với đề xuất của Đinh Cẩm Hà cho rằng cần “nghiên cứu sửa Điều 69 Hiến pháp năm 2013 theo hướng chỉ quy định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân” và bỏ quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Việc duy trì quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” có thể làm lu mờ quyền lực Nhân dân và gây khó khăn cho việc lựa chọn mô hình bảo hiến và kiểm soát quyền lập pháp. Sửa đổi quy định về vị trí, tính chất pháp lý của Quốc hội theo hướng này có thể mở đường cho việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiệnnay.”[16] Trên tinh thần đó, theo chúng tôi, không chỉ sửa đổi Điều 69 mà còn phải sửa cả Điều 113 Hiến pháp năm 2013 về vị trí, tính chất của HĐND để HĐND chỉ là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương.

Thứ hai, khái niệm giám sát của cơ quan dân cử được nhận thức, định nghĩa trong khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 còn chưa thật sự đầy đủ các khía cạnh của mối quan hệ kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Một nghiên cứu gần đây dưới góc độ chính trị học đưa ra nhận xét: “Về mặt nhận thức, khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội còn chưa rõ ràng; đối tượng giám sát quá rộng, chưa thực sự phù hợp, nội dung giám sát không rõ nên chưa xác định đối tượng nào, việc nào là trọng tâm, cần tập trung trong hoạt động giám sát nên hoạt động giám sát thiếu khả thi;...”[17] Trong Dự án Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND lần này không thấy có chủ trương sửa đổi định nghĩa khái niệm giám sát, không có điều khoản nào đưa ra định nghĩa mới về giám sát của cơ quan dân cử. Vì thế, chức năng giám sát của cơ quan dân cử vẫn tiếp tục được quan niệm mang tính xuôi chiều (giữa cơ quan quyền lực nhà nước với các cơ quan quản lí nhà nước, chấp hành pháp luật), chưa thể hiện cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như tinh thần Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận. Thiết nghĩ nên có luật về giám sát quyền lực nhà nước nói chung, theo đó quy định nguyên tắc, chủ thể, phạm vi đối tượng, hình thức, trách nhiệm của chủ thể, đối tượng giám sát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như tinh thần kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 chứ không phải chỉ có mỗi giám sát của cơ quan dân cử đối với các cơ quan hành pháp, tư pháp, chính quyền địa phương như hiện nay.

Thứ ba, chức năng giám sát của cơ quan dân cử được xác định chưa thật phù hợp với giám sát có tính chính trị của cơ quan dân cử, có phạm vi chủ thể, đối tượng quá rộng, dàn trải. Đúng như nhận xét của tác giả Nguyễn Đăng Dung đã chỉ ra: “Quyền giám sát tối cao của Quốc hội được hiểu là giám sát mọi chủ thể thi hành pháp luật: từ việc thi hành pháp luật của nguyên thủ quốc gia cho đến các hành vi thực hiện pháp luật của mọi công dân...”.[18] Hay quan niệm giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát cả hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp, không loại trừ một hoạt động nào của cơ quan nhà nước, theo những cơ chế nhất định.[19] Chính vì vậy, trên thực tế hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử nói chung, của Quốc hội nói riêng chưa đạt kết quả như mong muốn. Theo đánh giá của Hội đồng dân tộc trong Báo cáo Tổng kết thi hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015: “… một số hoạt động giám sát đã được quy định nhưng chưa triển khai thực hiện hoặc thực hiện chưa hiệu quả; một số hoạt động giám sát chưa có hướng dẫn chi tiết dẫn tới còn bất cập trong tổ chức thực hiện… Trong một số trường hợp qua giám sát chưa xác định được trách nhiệm cụ thể của các chủ thể chịu sự giám sát và các chủ thể có liên quan đến nội dung giám sát, chưa xác định rõ các biện pháp xử lí hoặc đề xuất chế tài phù hợp. Tình trạng chủ thể chịu sự giám sát và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan không thực hiện, thực hiện không đúng, không kịp thời, không đầy đủ trách nhiệm của mình theo nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát xảy ra khá phổ biến; việc xử lí, áp dụng biện pháp chế tài đối với các hành vi vi phạm trách nhiệm thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát gặp nhiều khó khăn, kém hiệu quả. Việc theo dõi, đôn đốc, giám sát việc thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị sau giám sát có lúc, có cơ quan còn chưa thực sự quyết liệt, nên không ít trường hợp, vấn đề tồn tại, bất cập phát hiện qua hoạt động giám sát còn chậm được giải quyết, tiếp tục gây bức xúc trong xã hội…”[20] Để khắc phục tình trạng này, cần có quy định hợp lí về phạm vi đối tượng giám sát của cơ quan dân cử nói chung, chủ yếu tập trung vào các hoạt động chấp hành các quyết sách mà các cơ quan này đưa ra cho hệ thống hành pháp, hành chính nhà nước. Đối với hoạt động giám sát của HĐND, một ý kiến khác cho rằng cần giới hạn lại thẩm quyền và đối tượng giám sát của HĐND cấp tỉnh, huyện theo hướng HĐND chỉ tập trung giám sát vào đối tượng chủ yếu là cơ quan chấp hành - Ủy ban nhân dân cùng cấp mà trọng điểm là về nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật, ngân sách và đội ngũ cán bộ, công chức.[21] Chúng tôi cho rằng, nội dung giám sát của cơ quan dân cử đối với văn bản quy phạm pháp luật nếu chỉ quy định chung như vậy thì vẫn còn quá rộng và thiếu tính khả thi. Do vậy, giám sát của cơ quan dân cử ở đây cần thu hẹp hơn nữa vào giám sát văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành mà có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội… hoặc văn bản cấp trên chứ không thể giám sát sâu vào những vấn đề chi tiết, cụ thể trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước triển khai thi hành các văn bản đó.

Thứ tư, chức năng giám sát của cơ quan dân cử còn thiếu sự liên hệ gắn kết với cơ chế giám sát quyền lực chính trị, giám sát Hiến pháp.

Ở Việt Nam, hệ thống chính trị có tính đặc thù, bên cạnh quyền lực nhà nước còn có sự hiện diện của quyền lực của Đảng Cộng sản Việt Nam - chủ thể duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội, Đảng cầm quyền. Nguyên tắc pháp quyền XHCN ở Việt Nam có ý nghĩa bao trùm toàn bộ hệ thống chính trị chứ không chỉ riêng đối với bộ máy nhà nước. Phát huy tinh thần Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 thực sự đã thể hiện bước phát triển mới trong tư tưởng nhà nước pháp quyền XHCN về sự tối thượng của Hiến pháp và thượng tôn của pháp luật đối với Nhà nước và quá trình tổ chức thực hiện quyền lựcchính trị ở Việt Nam.[22] Như vậy, hoạt động giám sát của cơ quan dân cử cũng cần thể hiện tinh thần kiểm soát quyền lực của cả hệ thống chính trị. Đảng lãnh đạo việc thực hiện chức năng giám sát của cơ quan dân cử thì cơ quan của Đảng, đảng viên cũng phải chịu trách nhiệm chính trị trước nhân dân về kết quả lãnh đạo đó. Nói cách khác, chức năng giám sát của cơ quan dân cử, không chỉ nhìn nhận là giám sát riêng biệt trong hoạt động nhà nước mà phải được đặt trong mối liên hệ gắn kết, phối hợp, thống nhất với cơ chế kiểm tra, giám sát của Đảng. Trên tinh thần đó, có thể nói sự ra đời và phát huy vai trò của một đạo luật về tổ chức và hoạt động của Đảng là điều hết sức cần thiết trong quá trình vận hành chế độ pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay.

Giám sát sự tuân thủ hiến pháp, trước hết là sự giám sát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, tiếp đến là sự giám sát từ các thiết chế hiến định độc lập như cơ quan bầu cử quốc gia, kiểm toán nhà nước, cơ quan nhân quyền quốc gia, tòa án hiến pháp… Ở Việt Nam, do quan niệm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp và đồng thời thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước; HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND nên giám sát chính trị, nhất là giám sát của cơ quan dân cử có xu hướng được đề cao và tập trung chú ý. Về nhận thức lí luận, giám sát của cơ quan dân cử tuy có vị trí, vai trò quan trọng nhưng không phải là duy nhất, cần tránh tình trạng “đổ dồn” vai trò giám sát cho cơ quan dân cử mà cần phải có sự gắn kết chặt chẽ, phối hợp thống nhất giữa giám sát mang tính chính trị của cơ quan dân cử với giám sát chuyên môn, pháp lí của các thiết chế giám sát chuyên nghiệp. Việc hiến định, luật định hệ thống Ủy ban giám sát nhà nước ở Trung Quốc và ấn định vị trí, tính chất, chức năng, phạm vi quyền hạn cho các cơ quan này[23] trong bộ máy nhà nước nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa có một số tác giả dự đoán sẽ là sự tham khảo hữu ích cho Việt Nam về cả chiều cạnh tích cực và hạn chế,[24] nhất là trong bối cảnh đẩy mạnh công cuộc đấu tranh phòng chống tham nhũng, tiêu cực hiện nay.[25]Tuy vậy, với điều kiện của đất nước mình, theo suy nghĩ của chúng tôi, chắc Việt Nam sẽ không tổ chức một hệ thống ủy ban giám sát kiểu như Trung Quốc mà sẽ tiếp tục củng cố, nâng cao vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ Hiến pháp của cơ quan thực hiện quyền tư pháp, viện kiểm sát nhân dân và các thiết chế hiến định độc lập hiện có và sẽ thành lập.

Chức năng giám sát của cơ quan dân cử là một trong số các chức năng cơ bản của cơ quan này, vì thế cần phải xác định phạm vi đối tượng và hình thức giám sát phù hợp với tính chất của cơ quan dân cử là loại cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị, quyết định theo đa số. Ý kiến sau đây của tác giả Chu Thị Thúy Hằng rất đáng được lưu tâm: “… việc trao thẩm quyền giám sát thi hành hiến pháp cho cơ quan chính trị, đặc biệt là cơ quan chính trị dân cử hiện tại đã bộc lộ nhiều điểm lỗi thời và ít được áp dụng ở các nước trên thế giới… Thực tiễn ở một số quốc gia theo mô hình trao quyền giám sát thi hành hiến pháp cho cơ quan dân cử, trong đó có Việt Nam, hiệu quả của nó trong việc thực hiện nhiệm vụ nàyrất khiêm tốn.”[26] Ý kiến trên cũng khá tương đồng với ý kiến của không ít người hiện nay cho rằng giám sát của Quốc hội nên chỉ tập trung vào hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp.[27]

Giám sát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN đang đặt yêu cầu mới trong cách nhìn nhận về chức năng giám sát của cơ quan dân cử, theo đó quyền lực nhà nước cần được giám sát giữa các cơ quan nhà nước chứ không chỉ có giám sát của các cơ quan dân cử. Bên cạnh sự giám sát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, còn có sự giám sát của các thiết chế hiến định độc lập đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Do vậy, một mặt cần tiếp tục củng cố, hoàn thiện các thiết chế hiến định độc lập hiện có đồng thời thành lập thêm các thiết chế hiến định độc lập cần thiết khác, như cơ quan nhân quyền quốc gia, cơ quan bảo vệ hiến pháp… để quyền lực nhà nước được kiểm soát hiệu quả như tinh thần Nghị quyết số 27/NQ-TƯ về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong tình hình mới.

6. Kết luận
Trong phạm vi nghiên cứu được xác định, bài viết điểm lại một số nhận thức cơ bản về khái niệm, đặc điểm, vai trò chức năng giám sát của cơ quan dân cử trong mối liên hệ so sánh với một số quốc gia và đặt trước yêu cầu xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay. Qua đó, một số điểm không theo thông lệ giám sát ở các nước, chưa phù hợp với tinh thần kiểm soát quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị trong Hiến pháp năm 2013 đã được chỉ ra. Chẳng hạn như định nghĩa giám sát, đối tượng giám sát của cơ quan dân cử được xác định chưa đúng với bản chất của nó, chưa phù hợp với tính chất của cơ quan dân cử, chưa thể hiện được tinh thần kiểm soát quyền lực chính trị, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Một số ý kiến đề xuất giải pháp khắc phục được đưa ra như thay đổi nhận thức về chức năng giám sát của cơ quan dân cử, ban hành luật về giám sát quyền lực nhà nước, luật về tổ chức và hoạt động của Đảng, củng cố vai trò của các thiết chế hiến định độc lập hiện có, thành lập thêm các thiết chế hiến định độc lập cần thiết khác như cơ quan nhân quyền quốc gia, cơ quan bảo vệ hiến pháp.

Việc học tập kinh nghiệm, tiếp thu giá trị của nhân loại trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nói chung, thực hiện chức năng giám sát của cơ quan dân cử nói riêng là điều cần thiết và cấp bách hiện nay. Hi vọng rằng, cũng như quan niệm về vị trí, vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước, quan niệm về chức năng giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam sẽ dần được thay đổi, vừa thích ứng với đặc điểm hệ thống chính trị của đất nước vừa theo xu hướng chung của thế giới./.

* TS Trần Thái Dương, Trường Đại học Luật Hà Nội. Duyệt đăng ngày 9/7/2024. Email: duonghlu@gmail.com

** TS Trần Thị Thanh Mai, Trường Đại học Luật Hà Nội. Email: maittt@hlu.edu.vn

[1] VIỆN NGÔN NGỮ HỌC, TỪ ĐIỂN TIẾNG VIỆT, NXB. ĐÀ NẴNG-TRUNG TÂM TỪ ĐIỂN HỌC, HÀ NỘI -ĐÀ NẴNG, 389, (2002)

[2] VIÊN NGÔN NGỮ HỌC, tlđd, 3, 191

[3] VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP, NXB. HỒNG ĐỨC, HÀ NỘI, 15-18 (2015)

[4]VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 23-25

[5]VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 26

[6] VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 29

[7]VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 34

[8]VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 50-51

[9] Cao Mạnh Linh, Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay, (Luận án tiến sỹ Luật học), Trường Đại học Luật Hà Nội, 30, (2020)

[10] Hội đồng dân tộc, Tờ trình gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị xây dựng Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, http://duthaoonline.quochoi.vn/Pages/dsduthao/chitietduthao.aspx?id=7615, (20/6/2024)

[11] Đoạn 2 Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.”

[12] TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI, GIÁO TRÌNH LUẬT HIẾN PHÁP VIỆT NAM, NXB. TƯ PHÁP, HÀ NỘI, 403, (2020)

[13] Phạm Hồng Thái, Phạm Thị Giang, Cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở Việt Nam – chuyên đề trong tập sách tham khảo: ĐẶNG MINH TUẤN-VŨ CÔNG GIAO-ĐOÀN ĐỨC LƯƠNG-LÊ THỊ NGA (ĐỒNG CHỦ BIÊN), CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM, NXB. CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT, HÀ NỘI, (2019)

[14] NGUYỄN ĐĂNG DUNG (CHỦ BIÊN), TỔ CHỨC VÀ THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP THEO TINH THẦN CỦA HIẾN PHÁP NĂM 2013, NXB. ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN, HÀ NỘI, 125, 174 (2022)

[15]VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT, tlđd, 5, 176

[16] Đinh Thị Cẩm Hà, Thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam, (Luận án tiến sỹ Luật học), Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, 144, (2023)

[17] Vũ Thị Mỹ Hằng, Thông tin luận án “Thực hiện chức năng giám sát quyền lực nhà nước của Quốc hội Việt Nam hiện nay”, (Luận án tiễn sỹ chính trị học), Đại học Quốc gia, (2018), https://ussh.vnu.edu.vn/vi/dao-tao/luan-an/ttla-thuc-hien-chuc-nang-giam-sat-quyen-luc-nha-nuoc-cua-quoc-hoi-viet-nam-hien-nay-17535.html.

[18] NGUYỄN ĐĂNG DUNG, tlđd, 16, 174

[19] Phạm Hồng Thái, Phạm Thị Giang, tlđd, 15, 303

[20] Hội đồng dân tộc, Báo cáo Tổng kết thi hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, http://duthaoonline. quochoi.vn

[21] TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI, KỶ YẾU HỘI THẢO KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, HĐND Ở VIỆT NAM HIỆN NAY, 209, (2024)

[22] Viện Khoa học pháp lí Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển về tư tưởng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, 101, (2017)

[23] Supervision Law of the People's Republic of China, https://www.chinalawtranslate.com/en/supervision-law-of-the-prc-2018.

[24] Đậu Công Hiệp, Hệ thống Ủy ban giám sát trong Hiến pháp Trung Quốc sửa đổi năm 2018, Nhà nước và Pháp luật, số 7, 73, 73-77, (2018)

[25] Vũ Kiều Oanh, Ủy ban giám sát nhà nước – thiết chế đặc biệt kiểm soát quyền lực nhà nước ở Trung Quốc, Khoa học xã hội Việt Nam, số 12/2021, 16, 16-25, (2021)

[26] Chu Thị Thúy Hằng, Cơ chế pháp lí giám sát thực hiện các quy định của hiến pháp về bảo đảm quyền con người ở Việt Nam, (Luận án tiến sỹluật học), Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, (2018)

[27] Nguyễn Đăng Dung, tlđd, 16, 174