Công bằng và bảo đảm công bằng trong thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Đặt vấn đề

Thu hồi đất để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia công công cộng là vấn đề tất yếu đặt ra trong bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế, đây là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Theo đó, Nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý; lại là chủ sở hữu đại diện và thống nhất quản lý toàn bộ đất đai trong phạm vi cả nước nên Nhà nước có quyền điều tiết quỹ đất đai để thực hiện mục tiêu và định hướng đã đề ra. Nội dung này đã được hiến định và luật hóa, trở thành một chế định rất quan trọng của Luật Đất đai. Mặc dù thu hồi đất là để phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng nhưng liệu Nhà nước đã thật sự bảo đảm sự công bằng đối với người có đất bị thu hồi. Luật Đất đai hiện hành mới chỉ ghi nhận nguyên tắc công bằng trong chế định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà chưa ghi nhận nguyên tắc công bằng đối với chế định thu hồi đất quả là một thiếu sót. Vì vậy, việc đảm bảo nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất nói chung và thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong việc bảo đảm tối đa quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi, bảo đảm quyền công dân và góp phần xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

1. Khái niệm công bằng

Công bằng (hay công bằng xã hội) là một khái niệm được nhiều ngành khoa học quan tâm và luận giải như triết học, xã hội, chính trị, pháp lý… Khái niệm công bằng xã hội (CBXH) được luận bàn ngay từ thời cổ đại khi xã hội văn minh của con người được hình thành, ở cả phương Đông lẫn phương Tây và được đề cập nhiều ở giai đoạn phát triển rực rỡ của triết học pháp quyền phương Tây. Công bằng là một giá trị cơ bản mà con người ở bất kỳ xã hội nào, vào bất kỳ thời kỳ nào cũng khao khát đạt được. Họ luôn hướng tới mục tiêu là xây dựng một xã hội không có bất công, tạo lập giá trị công bằng, bình đẳng cho tất cả mọi người trong xã hội. Như vậy, công bằng (hay CBXH) là một giá trị cơ bản trong đời sống, nó cũng là mục tiêu, đồng thời cũng là phương tiện và động lực của tiến bộ xã hội.

Trong triết học Mác –Lê Nin, C. Mác cho rằng thực chất của CBXH đầu tiên là giải quyết vấn đề mối quan hệ về lợi ích của con người trong từng xã hội cụ thể. Đặc biệt, khi xem xét “khái niệm CBXH một cách hợp lý, cần thiết phải chú ý đến nhóm xã hội, lợi ích giai cấp, quan hệ lợi ích giữa các giai cấp, các tầng lớp xã hội và các điều kiện vật chất gắn liền với nó”1. Theo đó, lợi ích của con người được biểu hiện ở nhiều phương diện khác nhau trong các lĩnh vực khác nhau, nhưng quan trọng hơn hết chính là lợi ích kinh tế. Cho nên, “thực hiện công bằng xã hội đầu tiên phải giải quyết vấn đề công bằng xã hội trong lĩnh vực kinh tế” [1].

Ở Việt Nam, “thực hiện công bằng xã hội là một chủ trương lớn, quan điểm nhất quán của Đảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện bản chất nhân văn, tốt đẹp của chế độ xã hội chủ nghĩa mà Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đang xây dựng” [2]. CBXH là một mục tiêu quan trọng luôn được Đảng và Nhà nước ta ghi nhận trong các văn kiện quan trọng. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng nêu rõ: “Gắn kết chặt chẽ, hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển văn hóa và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân”, “dần dần xây dựng quyền lợi công bằng, cơ hội công bằng, quy tắc công bằng làm nội dung chủ yếu của hệ thống bảo đảm công bằng xã hội, nỗ lực tạo ra môi trường xã hội công bằng, bảo đảm cho quyền lợi tham dự bình đẳng và phát triển bình đẳng của nhân dân” [3].

Hiến pháp năm 2013 cũng xác định: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện” [4]. Như vậy, công bằng là một giá trị quan trọng, có nội hàm sâu sắc, là một mục tiêu mà Nhà nước CHXHCN Việt Nam hướng tới. Nhìn chung, chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước ta hướng tới đảm bảo CBXH trên bốn nguyên tắc: bảo đảm công bằng quyền lợi; bảo đảm công bằng về cơ hội; đảm bảo công bằng trong phân phối theo sự cống hiến; nguyên tắc quan tâm đến người yếu thế. Và mục tiêu này sẽ đặt ra những thách thức không nhỏ cho Nhà nước ta khi phát triển về kinh tế làm gia tăng khoảng cách về giàu nghèo, về trình độ nhận thức giữa các tầng lớp trong xã hội.

Vấn đề này càng được quan tâm hơn ở Việt Nam khi mà kinh tế xã hội chính trị có sự phát triển vượt bậc đồng thời với những tồn tại của xã hội cần phải đối mặt. Sự chuyển đổi nhanh của nền kinh tế đã biến đất đai trở thành trung tâm của những căng thẳng và mâu thuẫn xã hội ở nước ta. “Mâu thuẫn, căng thẳng này chủ yếu xảy ra giữa người dân và chính quyền liên quan đến các quyết định thu hồi đất” [5], nhất là thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng. Vì thế, khi xây dựng chính sách đất đai, “chế định thu hồi đất là chế định đặt ra yêu cầu cao nhất về đảm bảo “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” [6]. Vừa phải đảm bảo nguồn lực đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội vừa phải bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi là một thách thức không nhỏ cho nhà nước ta trong bối cảnh hiện nay.

2. Ý nghĩa của bảo đảm nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng đồng

Thu hồi đất là một hoạt động tất yếu nhằm phân phối lại nguồn lực đất đai của quá trình chuyển dịch đất đai của bất kỳ quốc gia nào, nhằm phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa - hiện đại hóa. Ở nước ta, thu hồi đất đã được hiến định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” [7]. Nội dung này đã được luật hóa và trở thành một chế định rất quan trọng của Luật Đất đai và luôn giành được sự quan tâm lớn của toàn xã hội. Trong tất cả các trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là vấn đề mà nhiều người băn khoăn nhất về tính công bằng.

Tuy nhiên, Luật Đất đai hiện hành mới chỉ ghi nhận nguyên tắc công bằng trong chế định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - hậu quả pháp lý của hoạt động thu hồi đất. Với một hoạt động khá phức tạp như thu hồi đất, trong đó có thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng lại chưa có một quy định mang tính nguyên tắc nào trong Luật Đất đai (từ Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và cả Luật Đất đai năm 2024 mới được thông qua, dự kiến có hiệu lực 01/08/2025) quả là một thiếu sót.

Vì vậy, việc đảm bảo nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất nói chung và thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong việc biểu hiện mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân, thể hiện rõ ràng của nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, qua đó, tính hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai được đảm bảo, đồng thời sẽ bảo đảm tối đa quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Ghi nhận nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng sẽ có ý nghĩa to lớn, cụ thể:

Một là, góp phần bảo đảm tuân thủ chủ trương, đường lối của Đảng trong quá trình xây dựng chính sách về đất đai nói chung và các quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng nói riêng

Đảng ta luôn xác định bảo đảm CBXH là một mục tiêu cơ bản quan trọng mà các chính sách của Đảng và Nhà nước phải hướng đến, trong đó có chính sách về đất đai. Mục tiêu này luôn được thể hiện rõ qua Văn kiện của các kỳ Đại hội của Đảng và các Nghị quyết riêng của Đảng về chính sách đất đai. Từ Nghị quyết số 26-NQ/TW [8] đến Nghị quyết số 19- NQ/TW [9] và mới nhất là Nghị quyết số 18-NQ/TW [10], đã đặt ra nhiệm vụ là cần phải quy định cụ thể về chính sách thu hồi đất: “Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định của pháp luật, bảo đảm công bằng, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình”.

Như vậy, Nghị quyết 18-NQ/TW là nền tảng quan trọng trong quá trình xây dựng các quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, trong đó có yêu cầu rất rõ về nguyên tắc đảm bảo công bằng. Ghi nhận nguyên tắc công bằng vào chế định thu hồi đất để thiết lập khuôn khổ cho các quy định cụ thể về thu hồi đất, qua đó sẽ đáp ứng được yêu cầu mà Nghị quyết 18-NQ/TW đã đặt ra "bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư", cũng như đảm bảo công bằng quyền lợi, công bằng về cơ hội, công bằng trong phân phối và quan tâm đến người yếu thế trong quá trình phát triển và hội nhập.

Hai là, góp phần đảm bảo nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” - nguyên tắc cơ bản của chính sách đất đai

Sở hữu toàn dân về đất đai là một nét “đặc trưng” của chính sách đất đai của Việt Nam. Đó không chỉ là nguyên tắc “nền tảng”, rất quan trọng phải được thể chế hóa bằng các quy định cụ thể, mà còn thể hiện sự lựa chọn của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta. Được chính thức xác lập từ Hiến pháp năm 1980, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tiếp tục duy trì trong Hiến pháp năm 1992 đến Hiến pháp năm 2013, từ Luật Đất đai năm 1987 cho đến nay. Điều này được tiếp tục khẳng định trong Nghị quyết số 18-NQ/TW “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”.

Như vậy, toàn bộ vốn đất thuộc chủ quyền lãnh thổ của Việt Nam sẽ thuộc sở hữu của “toàn dân”, và “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”. Pháp luật về quyền sở hữu đã xác định là chỉ có chủ sở hữu mới có đầy đủ ba quyền năng của quyền sở hữu: bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Nếu “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu” thì về nguyên tắc, với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước có quyền năng tối đa bằng quyền năng của chủ sở hữu.

Cùng với yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu, rộng như hiện nay, thì cần phải đổi mới thể chế quản lý và sử dụng đất đai trên nguyên tắc nền kinh tế thị trường với kim chỉ nam là “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng đất đai phải được vận hành trực tiếp trong kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa” [11]. Để đáp ứng được yêu cầu đó, việc tách biệt vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu và thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, cũng như phân định rõ các quyền của nhà nước và quyền của người sử dụng đất trong hệ thống pháp luật đất đai là rất cần thiết. Người sử dụng đất, cũng chính là “chủ sở hữu” phải được đảm bảo “địa vị bình đẳng” như là một chủ thể trong các “thương vụ hợp đồng dân sự”, có như vậy, quyền và lợi ích hợp pháp của họ đối với đất đai mới được đảm bảo tốt nhất.

Do đó, khi thực hiện quyền thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích công, Nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm công bằng, bình đẳng về quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất. Việc ghi nhận nguyên tắc công bằng vào chế định thu hồi đất có thể xem thêm một lần khẳng định tính ưu việt của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Có như vậy thì chế độ sở hữu toàn dân mới được đảm bảo và thực sự có ý nghĩa.

Ba là, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN

Bản chất của Nhà nước ta là “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” [12]. Nhà nước pháp quyền được hiểu là nhà nước luôn thượng tôn Hiến pháp, pháp luật và mọi chủ thể trong xã hội, không phân biệt thành phần, đều phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Bên cạnh đó, Nhà nước pháp quyền là nhà nước phải bảo đảm sự bình đẳng giữa các chủ thể, không phân biệt đối xử trong việc thực hiện và phát triển các quyền con người, tức là phải “xác lập được cơ chế bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền công dân cho người dân khi tham gia vào các quan hệ xã hội” [13].

Trong lĩnh vực thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng, người có đất bị thu hồi thường là đối tượng có vị thế thấp hơn nên quyền và lợi ích hợp pháp của họ chắc chắn bị ảnh hưởng, không bình đẳng với các chủ thể còn lại. Do đó, việc Nhà nước thiết lập các nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất sẽ góp phần bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN.

Bốn là, góp phần nâng cao trách nhiệm và uy tín của Nhà nước trước Nhân dân

Xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế sâu rộng như hiện nay, đã được khẳng định rõ trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng. Chúng ta phải khẳng định rằng nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong tiến trình đổi mới toàn diện đất nước, hội nhập quốc tế sâu rộng, hiệu quả và phát triển kinh tế - xã hội bền vững là nhiệm vụ chính trị của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta.

Trong đó, “Trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và công dân là mối quan hệ chủ đạo trong xã hội, thể hiện vai trò của một nhà nước “phục vụ”, đồng thời thể hiện trách nhiệm của công dân trước nhà nước và xã hội” [14] là một trong những đặc trưng, một trong những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong quan hệ đất đai, Nhà nước có vai trò rất đặc biệt, vừa là đại diện chủ sở hữu, vừa là chủ thể quản lý quản lý nhà nước. Với tư cách là cơ quan quyền lực xã hội, Nhà nước có vai trò bảo vệ các lợi ích công cộng. Để đảm bảo lợi ích công cộng thì trong một số trường hợp cần thiết, pháp luật cho phép Nhà nước có thể hạn chế các quyền khác như quyền tài sản, quyền tự do kinh doanh: “Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” [15].

Vậy nên, việc ghi nhận nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất sẽ làm tăng trách nhiệm của Nhà nước với công dân. Đó là trách nhiệm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình – yếu tố quan trọng của quản trị hiện đại, vì có công khai, minh bạch thì người dân mới có điều kiện tham gia, thực hiện được các hoạt động giám sát, cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước. Qua đó, uy tín của Nhà nước đối với Nhân dân sẽ được nâng cao, thực hiện tốt hơn mục tiêu quan trọng của chính sách đất đai là bảo đảm lợi ích chung của toàn dân; nhân dân được tạo điều kiện tiếp cận, sử dụng đất công bằng, công khai, hiệu quả và bền vững.

Năm là, góp phần bảo đảm hài lợi ích giữa các chủ thể trong quan hệ pháp luật thu hồi đất và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất theo tinh thần của Nghị quyết số 18/NQ-TW

Mặc dù pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước và sẽ xuất phát từ lợi ích nhà nước nhưng đồng thời pháp luật cũng phải bảo đảm sự hài hoà về mặt lợi ích của các lực lượng khác nhau trong trong xã hội. Do đó, một trong những nguyên tắc cơ bản khi xây dựng pháp luật là phải cân bằng được lợi ích của tất cả những chủ thể có liên quan. Đồng thời phải làm sao cho các loại lợi ích không mâu thuẫn, không phủ nhận lẫn nhau, đảm bảo tương đối công bằng xã hội. Việc bảo đảm hài hoà về lợi ích giữa các lực lượng xã hội sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với việc thực hiện pháp luật, bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích cơ bản giữa các lực lượng xã hội, làm cho xã hội ổn định, đoàn kết và phát triển bền vững.

Dưới góc độ pháp lý, công bằng được hiểu là sự tương xứng giữa quyền và nghĩa vụ của các chủ thể cùng với địa vị xã hội của họ. Tuy nhiên, trong hoạt động thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng, các chủ thể luôn có sự đối lập nhất định về nhiều phương diện, trong đó lợi ích kinh tế biểu hiện rất rõ nét. Nếu như sự đối lập này được xử lý một cách hài hòa thì mối quan hệ giữa các chủ thể cũng trở nên hài hòa, mâu thuẫn về lợi ích được hạn chế, sẽ là động lực thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngược lại, nếu sự xung đột này không được hóa giải thì sẽ cản trở sự phát triển kinh tế xã hội.

Đứng trước yêu cầu phải phân phối lại nguồn lực đất đai, công tác thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng sẽ phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức vì các nhóm chủ thể luôn muốn tranh giành lợi ích. Chính vì lẽ đó, Nhà nước phải là chủ thể giữ cán cân để bảo đảm công bằng bằng cách thiết lập cơ chế nhằm bảo đảm công bằng quyền và lợi ích chính đáng giữa các chủ thể trong quá trình thu hồi đất và giải quyết các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Như vậy, muốn đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể thì trước hết các chủ thể phải được đối xử công bằng và bình đẳng. Vậy nên, phải ghi nhận nguyên tắc công bằng, có thể coi đây là nguyên tắc đảm bảo cho nguyên tắc “hài hòa lợi ích” trong quan hệ thu hồi đất vì lợi ích quốc gia công cộng

Sáu là, góp phần khắc phục tình trạng lợi ích nhóm, tham nhũng trong hoạt động thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng

Xác định tham nhũng, tiêu cực “là căn bệnh xã hội nguy hiểm, không chỉ làm cản trở sự phát triển của đất nước, làm giảm lòng tin của nhân dân vào Đảng, Nhà nước, chế độ xã hội mà nguy hiểm hơn, còn là mầm mống của “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa”, dẫn tới làm suy yếu bộ máy của Đảng và Nhà nước, đe dọa trực tiếp đến sự tồn vong của chế độ XHCN” [16]. Do đó, thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã quyết liệt với công cuộc “phòng, chống tham nhũng, tiêu cực”. Rất nhiều vụ việc tham nhũng có quy mô lớn đã bị phát hiện và xử lý, trong đó có nhiều vụ việc liên quan đến đất đai.

Đất đai là một trong những lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao và nghiêm trọng nhất. Xuất phát từ đặc thù của lĩnh vực đất đai “cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai”. Với tư cách đó, Nhà nước được pháp luật trao cho rất nhiều quyền năng, trong đó có quyền thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, việc thực hiện các quyền đó của cơ quan chức năng trên thực tế có lúc, có nơi chưa phù hợp, bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, một phần nguyên nhân là do lạm quyền, lợi dụng quyền lực trong lĩnh vực xây dựng và thực thi các quy định của pháp luật vì lợi ích cá nhân.

Hành vi lợi dụng quyền lực trong xây dựng chính sách được hiểu là lợi dụng vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về lập pháp để thực hiện hành vi trái pháp luật nhằm trục lợi. Vấn đề “lobby” trong quá trình xây dựng chính sách thu hồi đất mà chúng ta vẫn gọi “tham nhũng chính sách” ngày càng tinh vi, không dễ gì phát hiện. Tình trạng lợi dụng quyền lực sẽ rất nguy hiểm vì nó có thể “lũng đoạn” chính sách… từ đó gây khó khăn cho việc thiết lập và thi hành pháp luật. Thực tế cho thấy Nhà nước đã thu hồi được hàng ngàn ha đất trên cả nước để giao cho các chủ đầu tư xây dựng các dự án phát triển kinh tế - xã hội như dự án khu đô thị; khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế hay dự án để xây dựng hệ thống giao thông, hệ thống sân bay, bến cảng; xây dựng các nhà máy thủy điện lớn…

Và cũng chính Nhà nước quyết định giá bồi thường về đất, về tài sản gắn liền với đất theo ý chí của mình mà không cho phép người dân thỏa thuận. Đây cũng là lĩnh vực mà người dân khiếu nại, khiếu kiện nhiều nhất. Đây cũng là một lĩnh vực mà biểu hiện lợi ích nhóm, lợi ích cá nhân, tha hóa quyền lực của một bộ phận cán bộ lãnh đạo – chính là hiện thân đại diện cho Nhà nước. Do đó, ghi nhận nguyên tắc công bằng cho chế định này nhằm góp phần hạn chế tình trạng lợi ích nhóm, tham nhũng trong hoạt động thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

3. Một số kiến nghị nhằm đảm bảo nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia cộng đồng

Thứ nhất, bổ sung thêm một điều luật quy định về nguyên tắc thu hồi đất, trong đó ghi nhận nguyên tắc công bằng, ngay trong quy định của Luật Đất đai về thu hồi đất

Để có quy định pháp luật chất lượng và phù hợp thì nhất thiết phải có những nguyên tắc định hướng trong quá trình xây dựng pháp luật. Các nguyên tắc đó phải được sử dụng làm kim chỉ nam và luôn được tuân thủ bởi các chủ thể tham gia vào trong quá trình xây dựng pháp luật. Việc đáp ứng các nguyên tắc là những yêu cầu cơ bản, đầu tiên, cốt lõi trong hoạt động xây dựng pháp luật, nhằm định hướng cho việc xây dựng một hệ thống pháp luật chuẩn mực và thể hiện được ý chí điều chỉnh của Nhà nước.

Như đã phân tích ở trên, Luật Đất đai năm 2024 vừa mới thông qua mới ghi nhận nguyên tắc công bằng ở chế định bồi thường mà chưa ghi nhận nguyên tắc này ở chế định thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2024 đã tách nội dung bồi thường hỗ trợ, tái định cư ra khỏi phần nội dung thu hồi đất, thành một chế định độc lập. Việc xây dựng các quy định về thu hồi đất nhất là thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng cũng cần những định hướng, kim chỉ nam cụ thể. Hoạt động thu hồi đất chính là “tiền đề” của hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Do đó, ghi nhận nguyên tắc công bằng cho chế định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thôi thì chưa đủ, mà nguyên tắc công bằng phải được quy định trong chế định về thu hồi đất. Có như vậy mới đảm bảo hoạt động xây dựng pháp luật về thu hồi đất - một chế định khá quan trọng và phức tạp của Luật Đất đai bảo đảm được thể chế hóa đúng chủ trương, đường lối của Đảng, đáp ứng yêu cầu hợp hiến hợp pháp, hợp với thực tiễn cũng như bảo đảm việc thể hiện đầy đủ ý chí và lợi ích của nhà nước, nhân dân thì việc ghi nhận một số nguyên tắc của thu hồi đất trong đó có nguyên tắc công bằng là hết sức cần thiết.

Thứ hai, nghiên cứu xây dựng các tiêu chí để phân loại mục đích của các dự án phải thu hồi đất để thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng

Nghiên cứu về chính sách chuyển dịch đất đai của nhiều quốc gia trên thế giới thì cụm từ thu hồi đất (hoặc trưng thu, truất hữu, sung công,…) phục vụ cho “lợi công cộng” (hay lợi ích công, lợi ích chung của xã hội,…) là được hầu hết các quốc gia sử dụng cho chính sách thu hồi đất bắt buộc của mình. Nghĩa là nhân danh quyền lực nhà nước, cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp luật có thể truất quyền của các chủ sở hữu đất đai để phục vụ cho mục đích công cộng. Khái niệm “lợi ích quốc gia” hay “lợi ích công cộng” là những khái niệm có nội hàm rộng, rất khó xác định một cách cụ thể và ở mỗi khía cạnh, trong từng giai đoạn, ở mỗi quốc gia lại được hiểu theo một nghĩa khác nhau.

Ở Việt Nam, khái niệm “phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng” là lý do được sử dụng cho mục đích thu hồi đất. Tuy nhiên, với sự đặc thù của chính sách đất đai của nước ta là “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu” [17] nên việc tách bạch mục đích của việc sử dụng đất của các dự án sử dụng đất thu hồi là không hề đơn giản. Xây dựng các tiêu chí để xác định thế nào là dự án có mục đích phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng là đề xuất của hầu hết các nhà nghiên cứu khi đề cập đến việc hoàn thiện chính sách thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng.

Đây quả là một nhiệm vụ không hề đơn giản bởi rất khó tách bạch lợi ích của một nhóm chủ thể được lồng ghép trong cái bóng của lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia hoặc là lợi ích quốc gia bao hàm cả lợi ích của từng nhóm chủ thể. Dẫu biết là khó khăn, nhưng việc xây dựng các tiêu chí này là cần thiết. Bởi chỉ khi mục đích của thu hồi đất được làm rõ thì việc thiết kế các quy định khác liên quan sẽ có hiệu quả vững bền và phù hợp hơn. Như vậy sự công bằng lợi ích của các chủ thể trong mối quan hệ này mới được đảm bảo.

Để đạt được mục tiêu trong việc cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, cân bằng giữa mục tiêu tăng trưởng kinh tế đi đôi với đảm bảo an sinh, phúc lợi xã hội, phải chăng nên tiếp tục nghiên cứu và thiết kế lại kết cấu của quy định hiện hành bằng cách tách các dự án được quy định ở Điều 79. Luật Đất đai năm 2024 thành 3 nhóm để sử dụng cơ chế thu hồi đất cho phù hợp là: Nhóm sử dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, nhóm sử dụng cơ chế “trưng mua bắt buộc” và nhóm sử dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện (cơ chế dân sự). Khi đó, chúng ta sẽ thu đến mức hẹp nhất các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng, sẽ đảm bảo công bằng hơn cho người có đất bị thu hồi.

Thứ ba, đảm bảo địa vị pháp lý bình đẳng của người có đất bị thu hồi với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư trong mối quan hệ thu hồi đất

Để đảm bảo sự công bằng giữa người sử dụng đất có đất bị thu hồi và các chủ thể liên quan khác thì phải có cơ chế bảo đảm địa vị bình đẳng giữa họ. Họ phải được Nhà nước trao cho các cơ hội, phân phối lợi ích như nhau. Cơ hội làm giàu trên mảnh đất của người nông dân phải được đặt ngang với cơ hội phát triển của các chủ đầu tư (doanh nghiệp). Lợi ích ở thì tương lai mà mảnh đất đó có thể mang lại phải được phân phối lại cho người có đất bị thu hồi một cách xứng đáng. Pháp luật đất đai hiện hành vẫn chưa đặt địa vị của người có đất bị thu hồi ngang bằng với các chủ thể khác.

Do đó, cần nghiên cứu và tạo thế bình đẳng giữa các bên mối quan hệ này. Thực tiễn thực hiện công tác thu hồi đất thời gian qua cho người có đất bị thu hồi và các chủ thể liên quan luôn ở vị thế thấp hơn. Họ thường có ít quyền lực, ít kiến thức và kinh nghiệm, kỹ năng so với chủ thể được trao quyền thu hồi đất. Do vậy, để đảm bảo sự công bằng về quyền lợi, cần xây dựng cơ chế cho phép người có đất bị thu hồi tham gia hoặc cử đại diện tham gia vào quá trình thu hồi đất từ lập và phê duyệt dự án có sử dụng đất mà đất thu hồi của người sử dụng đất, tham gia với tư cách là một bên để xác định những thiệt hại mà họ bị ảnh hưởng và được phép tham gia với tư cách là một bên để “thương thảo về giá bồi thường” trước khi Hội đồng quyết định giá đất cụ thể của cơ quan chức năng ra quyết định.

Thứ tư, chú trọng nguyên tắc công bằng trong thiết kế và thực thi chính sách bồi thường khi thu hồi đất

Nguyên tắc công bằng đã được ghi nhận ở chế định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Điều 91. Luật Đất đai năm 2024 [18]. Đây là một điểm rất tiến bộ thể hiện tinh thần vì quyền lợi của người có đất bị thu hồi cho mục đích công của Nhà nước. Do vậy, cần đảm bảo thực hiện triệt để nguyên tắc công bằng trong thiết kế và thực thi chính sách bồi thường khi thu hồi đất. Bởi lẽ, dẫu việc giải toả có nhằm phục vụ lợi ích công cộng thì trên thực tế sẽ có những người dân do giải toả mà phải chịu mất nhà cửa, đất đai và cả phương tiện, điều kiện sinh sống quen thuộc.

Những mất mát ấy chỉ hợp lý và chấp nhận được khi lợi ích mang lại phải lớn hơn nhiều so với lợi ích mất đi và người có lợi ích bị mất phải được đền bù thoả đáng. Theo đó, các chủ thể có đất bị thu hồi phải được đối xử một cách không thiên vị trong thiết kế chính sách bồi thường. Muốn đảm bảo sự công bằng cho người có đất bị thu hồi để phục vụ lợi ích công thì chính sách bồi thường phải thỏa đáng. Việc bồi thường phải bao gồm cả giá trị tài sản hữu hình, giá trị vô hình và cả lợi ích thu được từ dự án sau khi giải tỏa. Giả thuyết là một mảnh đất có giá trị kinh tế tăng lên đáng kể sau khi thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng thì giá trị này phải được chia sẻ lại một phấn cho người có đất bị thu hồi. Chúng ta đều hiểu rằng dù mục đích của hoạt động thu hồi đất nhằm phục vụ lợi ích chung thì những những người có đất bị thu hồi phải hy sinh rất nhiều. Họ phải mất nhà cửa, đất đai mất cả kế sinh nhau, “nơi chôn rau cắt rốn”. Vì thế sự công bằng đối với họ chỉ được đảm bảo khi “lợi ích mang lại phải lớn hơn nhiều so với lợi ích mất đi và người có lợi ích mất đi phải được đền bù thoả đáng” [19].

Có lẽ rằng, muốn xác định chính xác lợi ích mất đi để đền bù thỏa đáng nhất thì không có biện pháp nào tốt hơn việc “để chính chủ thể có quyền sử dụng đất bị thu hồi xác định thiệt hại”, tức là họ tự thỏa thuận với các chủ đầu tư hoặc với cơ quan chức trách. Tuy vậy, chúng ta có thể coi đây là giải pháp lâu dài, cần được nghiên cứu, đánh giá thêm về những tác động tích cực và tiêu cực bằng hoạt động thực tiễn, bởi Luật Luật Đất đai cũng mới được đưa vào thực thi. Trước mắt, để đảm bảo nguyên tắc công bằng trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì rất cần sự hướng dẫn cụ thể trong các văn bản hướng dẫn thi hành của cơ quan chức năng cũng như tuân thủ nguyên tắc công bằng trong khi thực thi pháp luật nhằm hiện thực hóa tốt hơn sự công bằng theo chủ trương của Nghị quyết số 18-NQ/TW

Thứ năm, hoàn thiện quy trình thủ tục cưỡng chế thu hồi đất dựa trên trình tự thủ tục công bằng hành chính [20]

Việc cưỡng chế là sử dụng sức mạnh bạo lực để bắt buộc ai đó phải tuân theo điều mà họ không mong muốn. Các quy định hiện hành chưa quan tâm đến việc áp dụng các nguyên tắc trình tự thủ tục công bằng đối với hoạt động hành chính, tác động bất lợi đến quyền con người, thậm chí “làm phức tạp, gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện các quyền của họ đã được pháp luật ghi nhận” [21]. Vậy nên, sẽ công bằng hơn cho người có đất bị cưỡng chế nếu bổ sung quy định khi có khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện đối với quyết định cưỡng chế thu hồi đất mà cơ quan có thẩm quyền đang thụ lý, giải quyết thì phải tạm dừng hoạt động cưỡng chế. Có như vậy mới đảm bảo quyền con người, quyền công dân, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức có liên quan mà Hiến pháp đã ghi nhận.

4. Kết luận

Đảng ta cũng đã xác định rõ “chú trọng hoàn thành các mục tiêu phát triển toàn diện con người, đặt vị trí, quyền lợi của người dân làm trung tâm trên cơ sở nhất quán lấy hiệu quả kinh tế và bảo đảm công bằng xã hội làm tiền đề để thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội. Xác định quan điểm cụ thể trong thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội với cốt lõi là công bằng về cơ hội phát triển, bảo đảm trợ giúp cho các nhóm đối tượng yếu thế” [22]. Đối với chính sách về đất đai, mục tiêu quan trọng của quản lý và sử dụng đất là bảo đảm lợi ích chung của toàn dân, nhân dân được tạo điều kiện tiếp cận, sử dụng đất công bằng, công khai, hiệu quả và bền vững. Có thể nói đất đai là tài nguyên vô cùng quan trọng của bất kỳ quốc gia nào, cũng là tài sản vô cùng quan trọng của mỗi một người dân. Đất đai không chỉ là tài sản mà là nơi sinh sống, là kế sinh nhai, là “quê hương”, là “tâm can” của mỗi con người.

Do vậy, trừ phi người sử dụng đất vi phạm pháp luật về việc sử dụng đất thì việc thu hồi đất quyền sử dụng đất của họ cũng nên hạn chế tối đa nhất và phải được bồi thường một cách thỏa đáng nhất, dẫu cho việc thu hồi đất là để phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng. Nên việc xây dựng và ghi nhận nguyên tắc công bằng trong thu hồi đất sẽ đòi hỏi các chủ thể có liên quan thực hiện công tác này một cách chặt chẽ, đúng quy trình và thủ tục mà pháp luật quy định, đảm bảo được quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất.