Vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thực tiễn áp dụng qua vụ án cụ thể

Theo Hiến pháp năm 2013, Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước Việt Nam đại diện cho nhân dân là chủ sở hữu đất đai và chỉ giao cho cá nhân, tổ chức quyền sử dụng đất đai thông qua các hình thức khác nhau, trong đó có việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (CNQSDĐ).

Công cuộc cải cách hành chính, giảm bớt thủ tục phiền hà cho người dân trong vấn đề cấp giấy CNQSDĐ là nội dung được người dân rất quan tâm. Trong những năm vừa qua, các vụ án khiếu kiện về tranh chấp đất đai, khiếu kiện về vấn đề cấp giấy CNQSDĐ diễn biến rất phức tạp. Vụ án sau đây là một minh chứng.

1. Tóm tắt vụ án:

Năm 1990 những người vốn là công nhân của công ty CP nhà máy X ở thành phố SC tỉnh TN, do tình hình kinh tế khó khăn, lãnh đạo nhà máy X cùng cán bộ UBND phường MC đã giao cho 13 công nhân của nhà máy diện tích đất (diện tích đất thời điểm này thuộc diện tích đất của công ty X có giấy CNQSDĐ) để kinh doanh nhằm giảm bớt khó khăn trong kinh tế gia đình. Việc giao đất có đại diện UBND phường và có thu lệ phí từ 60.000 đến 100.000 đồng tương ứng với phần đất được giao và hàng năm các gia đình có nộp thuế về quyền sử dụng đất cho đến năm 2017 (cơ quan hành chính và Toà án xác định đây là đất giao không đúng thẩm quyền). Sau này nhiều gia đình đã làm nhà ở, nhà kiên cố và họ đã sinh sống trên mảnh đất này nhiều chục năm.

Năm 2015 cả 13 hộ dân đã làm đơn đề nghị UBND thành phố SC cấp giấy CNQSDĐ nhưng chính quyền thành phố SC và UBND tỉnh TN từ chối với nhiều lý do khác nhau, trong đó lý do quan trọng nhất trong quyết định của Chủ tịch UBND thành phố SC và Chủ tịch UBND tỉnh TN là đất của 13 hộ dân nằm trong quy hoạch các dự án công trình công cộng, nên không đủ điều kiện cấp GCNQSDĐ. Đó là các quyết định của Chủ tịch UBND thành phố SC năm 2015 và của Chủ tịch UBND tỉnh TN năm 2019 và năm 2023.

Việc khiếu nại kéo dài đòi quyền được cấp giấy CNQSDĐ và không đồng ý với các quyết định của UBND thành phố SC và UBND tỉnh TN, đến cuối năm 2023 thì 13 hộ dân đã khởi kiện quyết định hành chính đối với các quyết định của chủ tịch UBND thành phố SC và của UBND tỉnh TN.

Tại Toà án tỉnh TN với Bản án sơ thẩm, tháng 3/2024 và bản án phúc thẩm tại Toà án Cấp Cao tại HN vào tháng 9/2024 đều công nhận quyết định hành chính của Chủ tịch thành phố SC và Chủ tịch UBND tỉnh TN là đúng theo quy định của pháp luật cùng với lý do đất đang trong quy hoạch xây dựng các công trình công cộng, đồng thời bác bỏ đề nghị huỷ các quyết định của Chủ tịch UBND thành phốSC và Chủ tịch UBND tỉnh TN của 13 hộ dân.

Như vậy, người dân đã sinh sống ở khu đất tính đến năm 2024 đã gần 35 năm, không có sự tranh chấp, có đóng thuế về quyền sử dụng đất từ năm 2005 đến năm 2015 và sau đó tiếp tục đóng thuế từ 2018 đến 2022. Việc khiếu nại, đề nghị cấp giấy CNQSDĐ của 13 hộ dân kéo dài từ năm 2005 đến 2024 trong gần 20 năm.

Sau thời điểm người dân khiếu kiện, chính quyền địa phương đã lập nhiều dự án sử dụng khu đất mà 13 hộ dân đang sinh sống vào các mục đích xây dựng các công trình công cộng. Từ những dự án này, Toà án đã cho rằng, quyết định của Chủ tịch UBND thành phố SC và Chủ tịch UBND tỉnh TN từ chối không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nhân dân do vướng quy hoạch sử dụng đất là đúng pháp luật.

2. Một số nội dung của vụ án đặt ra từ thực tiễn cần trao đổi

Từ vụ án thực tiễn nêu trên, chúng tôi xin được trao đổi một số nội dung sau đây về mặt pháp lý cũng như về mặt khoa học Luật khi áp dụng pháp luật trong xét xử, để giải quyết vụ án.

Vấn đề thứ nhất, Toà án nhận định quyết định hành chính của Chủ tịch thành phố SC và Chủ tịch tỉnh TN theo đúng pháp luật là đúng ở thời điểm nào? Trong các vụ án, vụ việc có khiếu kiện về điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì việc xem xét điều kiện cấp giấy CNQSDĐ, tính hợp pháp của việc khiếu kiện được xác định ở thời điểm người dân khiếu kiện hay ở thời điểm xét xử?

Việc xác định nội dung đề nghị, đơn khởi kiện của người dân, Toà án và các cơ quan có thẩm quyền khi xét xử, thì đánh giá nội dung khởi kiện, các vấn đề pháp lý mà nhân dân khởi kiện, theo chúng tôi phải được xem xét ở thời điểm khiếu nại, đề nghị trong đơn khởi kiện, mới đúng.

Về nguyên tắc, hiệu lực các văn bản pháp luật và việc áp dụng các văn bản pháp luật chỉ có hiệu lực từ thời điểm văn bản đó được ban hành và quyết định thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản đó. Vụ việc nêu trên chỉ áp dụng các quy định của Luật Đất đai năm 2013 được ban hành ngày 29 tháng 11 năm 2013. Từ cơ sở này Chính phủ ban hành nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai như Nghị định 43/2014 ngày 15/5/2014 có hiệu lực ngày 15/5/2014. Mọi trường hợp vi phạm sau ngày Luật có hiệu lực mới áp dụng để xử lý, cũng như mọi trường hợp đáp ứng được các điều kiện mà Luật Đất đai năm 2013 quy định cũng như văn bản hướng dẫn thi hành thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…Và nếu không đáp ứng các điều kiện đó thì cơ quan có thẩm quyền có thể ra quyết định bác yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân.

Tương tự như vậy, Toà án xét xử phải căn cứ vào thời điểm người dân khiếu nại, người dân khởi kiện để đánh giá căn cứ khiếu nại, căn cứ khởi kiện có đúng hay không, mà cụ thể là thời điểm đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân có đủ điều kiện hay không? Lúc đó đã có quy hoạch hay chưa và quy hoạch đó đã có kế hoạch sử dụng đất hàng năm hay chưa? Việc xem xét như vậy, mới thoả đáng, mới phù hợp về mặt khoa học trong áp dụng các văn bản pháp luật. Các cơ quan có thẩm quyền, Toà án không thể xem xét tính hợp pháp của việc khiếu nại, cơ sở khởi kiện ở thời điểm xét xử vụ án. Đây là hai thời điểm khác nhau, hoàn cảnh đã thay đổi, nhất là trong việc sử dụng đất, các cơ quan Nhà nước có kế hoạch sử dụng đất mới phát sinh hoặc nhiều trường hợp có hiện tượng làm quy hoạch có tính chất đối phó - lấp chỗ trống để tránh việc khiếu kiện của người dân. Và đất đai của người dân ở thời điểm xem xét giải quyết có thể đã nằm trong vùng quy hoạch nên có thể không đủ điều kiện cấp giấy CNQSDĐ.

Những quy định về thời điểm áp dụng, thời điểm văn bản pháp luật có hiệu lực pháp luật và xem xét ở thời điểm là khiếu kiện, khiếu nại là rất quan trọng. Ví dụ, thời điểm trước ngày 15/10/1993 theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 hoặc việc giao đất hay mua bán… trước ngày 1/7/2014 theo LuậtĐất đai năm 2024 thì có chính sách về đất đai với nhiều nội dung khác nhau, ở các thời điểm khác nhau.

Với vụ án nêu trên, các cơ quan có thẩm quyền cần xem xét ở thời điểm 2005 hoặc năm 2015 khi các hộ dân khiếu nại các quyết định của người có thẩm quyền, về điều kiện cấp giấy CNQSDĐ, mà không thể xem xét điều kiện cấp GCNQSDĐ ở thời điểm xét xử sơ thẩm hay phúc thẩm vụ án của các cơ quan Toà án. Vấn đề này, chúng tôi có tham khảo ý kiến của Luật sư Lê Nguyên Giáp, Luật sư Nguyễn Hà Anh[1] cũng cho rằng: “Quá trình giải quyết vụ án hình sự, dân sự hay hành chính…đều phải xem xét quy định của pháp luật ở thời điểm hành vi vi phạm, vụ việc xảy ra được quy định như thế nào, chứ không phải xem xét ở thời điểm giải quyết hay xét xử của các cơ quan có thẩm quyền. Trong các vụ án dân sự, hành chính có thể xem xét ở thời điểm các bên giao nộp và công khai chứng cứ tại Toà án và tính hợp pháp của các tài liệu chứng cứ phải được đánh giá toàn diện, trong đó thời điểm của các văn bản tài liệu chứng cứ là rất quan trọng. Ví dụ người dân đã sinh sống ở mảnh đất đó từ khi nào? mua bán ở thời điểm nào, quy hoạch về sử dung đất đai được ban hành ở thời điểm nào? ở thời điểm đó pháp luật quy định về các vấn đề đó như thế nào? .v.v…”

Kiến nghị của người nghiên cứu, về mặt khoa học cũng như về hiệu lực pháp lý của các văn bản áp dụng cá biệt của người có thẩm quyền, của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, thì cần đánh giá tính có căn cứ, tính hợp pháp của các yêu cầu, khiếu nại của người dân trên cơ sở pháp luật quy định ở thời điểm vụ việc, vụ án xảy ra, chứ không phải xem xét ở thời điểm giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của người dân. Nội dung này tuy đã trở thành nguyên tắc áp dụng. Xong do tính chất phức tạp về quản lý đất đai và Luật đất đai được ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau như Luật Đất đai trong các năm 1987, 1993, 2003, 2013, 2024 với sự thay đổi rất lớn về chính sách đất đai của Nhà nước với nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Chính vì vậy, chúng tôi kiến nghị, Chính phủ cần có văn bản hướng dẫn cụ thể hơn nữa trong vấn đề xem xét điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nói riêng và trong quá trình giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất nói chung, các cơ quan cơ thẩm quyền phải căn cứ vào các quy định cụ thể, chi tiết ở thời điểm chính sách của Nhà nước ban hành. Ví dụ vụ việc yêu cầu cấp giấy CNQSDĐ nay mới thụ lý mà ở thời điểm trước khi có Luật Đất đai năm 1987 hay trước khi ban hành Luật Đấi đai năm 1993 v.v…thì áp dụng các văn bản nào?. Có như vậy, mới đảm bảo tính khoa học khi áp dụng Luật cũng như quyền lợi hợp pháp của người dân về quyền sử dụng đất đai được đảm bảo.

Vấn đề thứ hai, khi khu vực đất đai tuy ở thời điểm người dân khiếu nại, khiếu kiện về quyền được cấp giấy CNQSDĐ khi chưa có quy hoạch, chưa có kế hoạch sử dụng đất hàng năm, nhưng ở thời điểm xem xét giải quyết thì khu vực đất đó đã có quy hoạch, có kế hoạch sử dụng đất. Vậy, phương án giải quyết những trường hợp này như thế nào cho thoả đáng, để đảm bảo lợi ích của Nhà nước, quyền lợi cho người dân và giảm bớt khiếu kiện trong nhân dân?

Theo Điều 49 Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi bổ sung năm 2018 theo Luật số 35 ngày 20/11/2018 của Quốc hội) có quy định tại điểm 7: “Trường hợp quy hoạch sử dụng đất đã được công bố mà chưa có kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đất và được thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật”.

Và Điều 148 Luật Đất đai năm 2024, Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đối với tài sản là nhà ở, tại khoản 2: Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có nhà ở trước ngày 01 tháng 7 năm 2006 mà không có giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều này đang không có tranh chấp thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất.

Nghị định 101/2024/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29 tháng 7 năm 2024 quy định về điều tra cơ bản đất đai; đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và hệ thống thông tin đất đai, tại Điều 25: Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 139 của Luật Đất đai: Người đang sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất do lấn đất, chiếm đất quy định tại khoản 9 và khoản 31 Điều 3 của Luật Đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích được giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 thì thực hiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất như sau: Trường hợp đất đã được sử dụng trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 mà tại thời điểm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có nhà ở, và công trình xây dựng phục vụ đời sống thì diện tích đất ở được công nhận là hạn mức công nhận đất ở từ ngày 18 tháng 12 năm 1980 đến trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 theo quy định tại khoản 5 Điều 141 của Luật Đất đai nếu diện tích thửa đất bằng hoặc lớn hơn hạn mức công nhận đất ở….

Tại Điều 139, Luật Đất đai 2024: Giải quyết đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01 tháng 7 năm 2014… Trường hợp lấn đất, chiếm đất và nay đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp hoặc làm nhà ở từ trước ngày 01 tháng 7 năm 2014, không thuộc quy hoạch lâm nghiệp đối với rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, không thuộc quy hoạch sử dụng đất cho mục đích xây dựng công trình hạ tầng công cộng thì người đang sử dụng đất được xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật.

Nghị định 88/2024/NĐ-CP ngày 15/7/2024 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, có quy định:

Điều 5. Các trường hợp khác được bồi thường về đất và điều kiện được bồi thường về đất quy định tại khoản 3 Điều 95 của Luật Đất đai… Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có vi phạm pháp luật về đất đai trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 mà đã sử dụng đất ổn định, thuộc các trường hợp được xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1, điểm a và điểm c khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 139 của Luật Đất đai…

Điều 11: Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở quy định tại Điều 98 của Luật Đất đai: Hộ gia đình, cá nhân, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế đang sử dụng đất ở, đang sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tại Việt Nam khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 95 của Luật Đất đai hoặc Điều 5 của Nghị định này thì được bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở hoặc bằng tiền hoặc bằng đất có mục đích sử dụng khác với loại đất thu hồi.

Các quy định nêu trên, chúng tôi cho rằng nhiều quy định hướng về người dân, đảm bảo cao nhất lợi ích của nhân dân như các quy định tại Điều 25 Nghị định 101/2024/NĐ-CP hoặc quy định tại Điều 139 Luật Đất đai năm 2024 có thể cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngay cả các trường hợp lấn đất, chiếm đất…đã làm nhà ở trước ngày 1/7/2014…

Qua nghiên cứu các văn bản hướng dẫn về Luật Đất đai năm 2024, chúng tôi nhận thấy, không có nội dung hướng dẫn về những trường hợp người sử dụng đất được giao không đúng thẩm quyền trước ngày 15/10/1993 và hiện tại sau khi Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực mà khu vực đất người dân đang sử dụng ổn định, không tranh chấp nhưng do vướng quy hoạch sử dụng đất nên không thể cấp GCNQSDĐ thì chính sách bồi thường, tái định cư đối với người dân như thế nào? Xác định quyền của người sử dụng đất như thế nào hiện vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể? Do đó có thể dẫn đến khó khăn, bất cập khi áp dụng vào thực tế.

Chúng tôi đồng tình cho rằng, ở thời điểm xem xét vụ việc, giải quyết vụ án mà địa phương đã thực sự có quy hoạch, đã công khai niêm yết cho người dân biết về quy hoạch, thì không thể cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng cần có hướng dẫn cụ thể để đảm bảo quyền lợi của người dân khi Nhà nước thu hồi đất trong những trường hợp này.

Ví dụ vụ án thực tế nêu trên tại tỉnh TN khi người dân được giao đất không đúng thẩm quyền, hiện không có tranh chấp, họ đã sinh sống trên mảnh đất đó gần 35 năm, đến nay đã có quy hoạch thì quyền lợi của 13 hộ dân cần phải được văn bản hướng dẫn thi hành với nội dung: xác nhận người dân có quyền sử dụng đất hợp pháp nhưng không được cấp giấy GCNQSDĐ và hạn chế một số quyền sử dụng của người dân để thuận lợi cho quá trình thu hồi. Ví dụ, người sử dụng đất thuộc các trường hợp chúng tôi nêu trên như 13 hộ dân tại tỉnh TN thì người dân không được trao đổi, chuyển nhượng hay sử dụng đất đai vào các mục đích xây dựng các công trình kiên cố hoặc trồng các loại cây lâu năm …gây khó khăn cho việc thu hồi đất. Đồng thời, pháp luật cần hướng dẫn bảo đảm các quyền bồi thường về giá trị đất, tài sản trên đất, quyền tái định cư …khi Nhà nước thu hồi đất như các trường hợp có giấy CNQSDĐ. Hoặc trong quá trình hướng dẫn về công tác bồi thường, tái định cư cần có hướng dẫn chi tiết hơn nữa, áp dụng với những trường hợp người dân đã sử dụng đất trước ngày 15/10/1993 ổn định, không tranh chấp nhưng nay vướng quy hoạch không thể cấp giấy CNQSDĐ.

Kiến nghị của người nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, nội dung hướng dẫn của các Nghị định của Chính phủ theo Luật Đất đai năm 2024 cần hướng dẫn về trường hợp thực tế nêu trên, đã và có thể xảy ra trong nhiều địa phương, để các cơ quan Hành chính Nhà nước, Toà án các cấp có cơ sở pháp lý giải quyết các vụ việc liên quan đến quyền được cấp giấy CNQSDĐ của người dân, nhằm đảm bảo các quyền lợi hợp pháp của họ trong những trường hợp họ đã sinh sống nhiều chục năm trên mảnh đất được giao không đúng thẩm quyền.