Phải bắt đầu từ một triết lý lập pháp mới

Nghị quyết số 21-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan mở ra một cơ hội đặc biệt quan trọng để hoàn thiện thể chế đất đai trong giai đoạn phát triển mới của đất nước. Tuy nhiên, ý nghĩa của Nghị quyết không chỉ nằm ở việc tháo gỡ những vướng mắc cụ thể về quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, bồi thường, giá đất hay tài chính đất đai. Sâu xa hơn, Nghị quyết đặt ra yêu cầu phải thay đổi cách tư duy về đất đai và về vai trò của pháp luật trong quản trị nguồn lực đặc biệt này.

Trong nhiều năm qua, chúng ta đã dành nhiều nỗ lực để hoàn thiện các quy định quản lý đất đai, nhưng khoảng cách giữa tiềm năng rất lớn của đất đai với giá trị phát triển mà đất đai thực sự tạo ra vẫn còn đáng kể. Không ít khu đất bị bỏ hoang hoặc sử dụng kém hiệu quả; nhiều dự án bị đình trệ bởi sự chồng chéo của pháp luật; tình trạng đầu cơ, găm giữ đất, giá ảo và thiếu minh bạch vẫn diễn ra ở nhiều nơi. Điều đó cho thấy vấn đề không chỉ nằm ở một vài quy định cụ thể, mà còn ở cách chúng ta thiết kế toàn bộ trật tự thể chế đối với đất đai.

Bởi vậy, câu hỏi quan trọng nhất của lần sửa đổi Luật Đất đai này không còn là nên sửa điều khoản nào hay bổ sung thêm thủ tục gì. Câu hỏi căn bản hơn là: phải xây dựng Luật Đất đai trên một triết lý lập pháp như thế nào để đất đai thực sự trở thành nguồn lực chiến lược, lợi thế cạnh tranh và động lực phát triển đất nước?

Theo cách tiếp cận đó, bài viết cho rằng một triết lý lập pháp mới cần được kiến tạo trên bốn trụ cột có quan hệ logic với nhau. Trước hết, phải chuyển từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị nguồn lực đất đai. Trên nền tảng đó mới có thể xác lập đúng quyền sử dụng đất; thiết kế đúng cơ chế phân bổ và điều tiết giá trị; đồng thời xây dựng được một hệ thống dữ liệu, kiểm soát quyền lực và năng lực thực thi đủ mạnh để biến các quy định của pháp luật thành những kết quả phát triển trong thực tiễn.

I. Muốn phát huy nguồn lực đất đai, trước hết phải thay đổi tư duy quản trị

Điểm khởi đầu của mọi cải cách thể chế đất đai phải là thay đổi cách nhìn về chính đối tượng mà pháp luật điều chỉnh. Trong một thời gian dài, đất đai chủ yếu được tiếp cận như một đối tượng quản lý hành chính. Nhà nước phân loại đất, lập quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận và kiểm tra việc chấp hành pháp luật. Cách tiếp cận đó là cần thiết để duy trì trật tự quản lý, nhưng chưa đủ để biến đất đai thành một nguồn lực phát triển.

Quản lý hành chính chủ yếu hướng đến việc bảo đảm các quyết định được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự và đúng thủ tục. Trong khi đó, quản trị hiện đại đòi hỏi phải đi xa hơn. Mỗi quyết định về đất đai không chỉ cần đúng quy trình mà còn phải trả lời được những câu hỏi quan trọng hơn: đất có được đưa đến đúng chủ thể có khả năng tạo ra giá trị cao nhất hay không; có được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả hay không; có bảo đảm công bằng giữa các bên liên quan hay không; và cuối cùng, có đóng góp vào mục tiêu phát triển chung của quốc gia hay không.

Đó chính là sự khác biệt căn bản giữa quản lý và quản trị. Nếu quản lý hành chính lấy sự tuân thủ làm trung tâm thì quản trị hiện đại lấy giá trị phát triển làm đích đến. Nhà nước không chỉ thực hiện quyền lực quản lý mà còn phải kiến tạo một trật tự thể chế trong đó quyền được xác lập rõ ràng, nguồn lực được phân bổ hợp lý, lợi ích được điều tiết hài hòa và quyền lực công được kiểm soát hiệu quả.

Điều đó hoàn toàn không có nghĩa là làm giảm vai trò của Nhà nước hay thay đổi nguyên tắc hiến định về sở hữu toàn dân đối với đất đai. Ngược lại, chính vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên Nhà nước càng phải thực hiện tốt hơn vai trò đại diện chủ sở hữu. Đổi mới ở đây không phải là đổi mới chế độ sở hữu, mà là đổi mới phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu. Nhà nước không chỉ là cơ quan ban hành quyết định hành chính mà còn là chủ thể thiết kế luật chơi, tổ chức thị trường, điều tiết lợi ích và chịu trách nhiệm về chất lượng của toàn bộ trật tự quản trị đất đai.

Từ góc nhìn đó, đất đai cũng cần được nhìn nhận theo một cách hoàn toàn khác. Đó không chỉ là một diện tích vật chất hay một tư liệu sản xuất đặc biệt. Mỗi thửa đất đồng thời chứa đựng giá trị kinh tế, giá trị xã hội, giá trị văn hóa, giá trị môi trường, giá trị quốc phòng và an ninh. Một quyết định đúng không phải là quyết định chỉ tối đa hóa giá trị kinh tế trước mắt, mà là quyết định biết cân bằng các giá trị ấy trong một tầm nhìn phát triển dài hạn.

Đây cũng chính là tinh thần xuyên suốt của Nghị quyết số 21-NQ/TW. Mục tiêu cuối cùng không phải là quản lý chặt chẽ hơn theo nghĩa hành chính, mà là xây dựng một phương thức quản trị hiện đại, trong đó Nhà nước, thị trường và xã hội cùng được đặt vào đúng vị trí của mình để đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, công bằng và bền vững.

Nói cách khác, nếu muốn phát huy nguồn lực đất đai thì điểm khởi đầu không phải là sửa một vài thủ tục hay bổ sung một số cơ chế mới. Điểm khởi đầu phải là thay đổi cách tư duy. Chỉ khi chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy quản trị, pháp luật mới thực sự trở thành công cụ kiến tạo phát triển chứ không chỉ là công cụ kiểm soát hành chính.

II. Muốn đất đai tạo ra giá trị, phải xác lập đúng quyền

Nếu quản trị nguồn lực là điều kiện đầu tiên, thì quyền chính là điểm khởi đầu của mọi giá trị. Đất đai tự thân chỉ là một nguồn tài nguyên tự nhiên. Nó chỉ có thể trở thành nguồn lực phát triển khi pháp luật xác lập rõ ai được sử dụng, được sử dụng vào mục đích gì, trong thời hạn nào, được hưởng những lợi ích gì và phải thực hiện những nghĩa vụ gì. Nói cách khác, giá trị kinh tế của đất đai không bắt đầu từ chính mảnh đất, mà bắt đầu từ chất lượng của hệ thống quyền được pháp luật xác lập đối với mảnh đất đó.

Trong quá trình hoàn thiện Luật Đất đai, trước hết cần phân biệt thật rạch ròi giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đây là nguyên tắc hiến định và cũng là nền tảng chính trị - pháp lý của toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai. Người sử dụng đất không có quyền sở hữu đối với đất, nhưng được Nhà nước giao, cho thuê hoặc công nhận quyền sử dụng đất và được pháp luật bảo hộ đầy đủ đối với quyền đó.

Ý nghĩa quan trọng của Nghị quyết số 21-NQ/TW là khẳng định rõ: quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu. Đây là một bước phát triển rất quan trọng trong tư duy lập pháp. Cách tiếp cận này vừa bảo đảm nhất quán với chế độ sở hữu toàn dân, vừa thừa nhận đầy đủ bản chất tài sản của quyền sử dụng đất, tạo cơ sở để quyền đó có thể tham gia thị trường, trở thành nguồn lực cho đầu tư, tín dụng, sản xuất và kinh doanh.

Tuy nhiên, quyền sử dụng đất không nên được nhìn nhận như một quyền đơn nhất. Trên thực tế, đó là một cấu trúc gồm nhiều quyền năng khác nhau như quyền sử dụng, quyền hưởng lợi, quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn, thừa kế... Chính cấu trúc các quyền năng này quyết định giá trị kinh tế của quyền sử dụng đất. Một quyền càng rõ ràng, càng ổn định và càng có khả năng lưu chuyển thì càng tạo điều kiện để người dân và doanh nghiệp yên tâm đầu tư dài hạn.

Vì vậy, điều mà Luật Đất đai cần hướng tới không chỉ là ghi nhận quyền, mà còn phải thiết kế chất lượng của quyền. Theo đó, một quyền chỉ có thể thực sự trở thành nguồn lực khi hội đủ ba phẩm chất cơ bản.

Thứ nhất, quyền phải rõ ràng. Chủ thể, phạm vi, thời hạn và nội dung của quyền phải được xác định chính xác, minh bạch và có thể chứng minh bằng hệ thống đăng ký thống nhất.

Thứ hai, quyền phải ổn định và có khả năng dự báo. Người dân và doanh nghiệp chỉ đầu tư dài hạn khi họ tin rằng quyền của mình sẽ được pháp luật bảo vệ và mọi sự can thiệp của Nhà nước đều dựa trên những căn cứ rõ ràng, minh bạch và công bằng.

Thứ ba, quyền phải có khả năng lưu chuyển. Một quyền chỉ tồn tại trên giấy nhưng không thể chuyển nhượng, thế chấp hay góp vốn một cách thuận lợi thì rất khó trở thành nguồn lực cho phát triển.

Như vậy, nếu phần trước trả lời câu hỏi Nhà nước phải quản trị đất đai như thế nào, thì phần này trả lời câu hỏi đất đai tạo ra giá trị bằng cách nào. Câu trả lời nằm ở chất lượng của quyền sử dụng đất. Chỉ khi quyền được xác lập đủ rõ để bảo vệ, đủ ổn định để đầu tư và đủ linh hoạt để lưu chuyển, đất đai mới thực sự được giải phóng thành một nguồn lực phát triển. Và cũng chính từ nền tảng ấy mới có thể đặt ra câu hỏi tiếp theo: làm thế nào để nguồn lực đó được phân bổ đúng và giá trị do đất tạo ra được chia sẻ một cách công bằng và hiệu quả?

III. Muốn nguồn lực được phát huy, phải phân bổ đúng và điều tiết hài hòa giá trị

Nếu quyền là điều kiện để đất đai trở thành một nguồn lực thì việc phân bổ quyền lại quyết định nguồn lực ấy được đưa đến đâu và tạo ra giá trị gì. Một thể chế có thể xác lập quyền rất đầy đủ, nhưng nếu đất không được trao cho đúng chủ thể có năng lực hoặc phần giá trị do đất tạo ra không được phân chia hợp lý thì nguồn lực vẫn có thể bị lãng phí, đầu cơ hoặc chuyển hóa thành đặc quyền.

Bởi vậy, cải cách Luật Đất đai không chỉ là hoàn thiện các quy định về quyền sử dụng đất mà còn phải xây dựng được một cơ chế phân bổ vừa công bằng, vừa hiệu quả. Điều này đòi hỏi phải vượt lên cách tiếp cận đối lập giản đơn giữa Nhà nước và thị trường. Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước vẫn giữ vai trò quyết định trong quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất. Tuy nhiên, các quyết định ấy phải được thực hiện trong một trật tự thể chế minh bạch, cạnh tranh và có khả năng giải trình. Thị trường quyền sử dụng đất cũng phải được phát triển như một kênh phân bổ nguồn lực quan trọng, nhưng vận hành trong khuôn khổ pháp luật và định hướng phát triển của Nhà nước.

Từ góc độ đó, điều quan trọng không phải là tuyệt đối hóa bất kỳ phương thức phân bổ nào. Đấu giá, đấu thầu, thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất hay giao đất trong những trường hợp đặc biệt đều có vai trò riêng. Vấn đề cốt lõi là phải lựa chọn đúng cơ chế cho đúng loại đất và đúng mục tiêu phát triển. Đấu giá phát huy hiệu quả khi yếu tố cạnh tranh về giá là tiêu chí chủ yếu; đấu thầu phù hợp khi cần lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án; còn cơ chế thỏa thuận tôn trọng quyền tự định đoạt của người sử dụng đất trong những trường hợp Nhà nước không nhất thiết phải thu hồi đất. Một hệ thống pháp luật hiện đại không tìm kiếm một phương thức duy nhất, mà phải biết sử dụng đúng công cụ cho từng hoàn cảnh cụ thể.

Tuy nhiên, phân bổ đúng mới chỉ là điều kiện cần. Điều kiện đủ là phải quản trị đúng giá trị do đất đai tạo ra.

Trong thực tế, giá trị của đất không chỉ được tạo nên từ công sức của người sử dụng đất hay năng lực của nhà đầu tư. Một phần rất lớn giá trị tăng thêm còn bắt nguồn từ quy hoạch, đầu tư hạ tầng, mở rộng không gian đô thị và những quyết định công của Nhà nước. Vì vậy, nếu toàn bộ phần giá trị ấy chỉ thuộc về một số chủ thể tình cờ nắm giữ đất, trong khi chi phí đầu tư hạ tầng lại do toàn xã hội gánh chịu, thì sự phát triển khó có thể được coi là công bằng.

Đó cũng là lý do Nghị quyết số 21-NQ/TW đặt ra yêu cầu phải có cơ chế điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch và đầu tư công tạo ra. Điều tiết ở đây không phải là thu lại toàn bộ địa tô hay triệt tiêu động lực đầu tư. Điều cần hướng tới là một cơ chế phân chia lợi ích hợp lý, trong đó Nhà nước thu hồi được một phần giá trị để tiếp tục đầu tư cho hạ tầng và an sinh xã hội; người sử dụng đất và nhà đầu tư được hưởng thành quả tương xứng với công sức và rủi ro của mình; còn cộng đồng được thụ hưởng những lợi ích phát sinh từ quá trình phát triển.

Cùng với đó, các công cụ tài chính về đất đai cũng cần được thiết kế theo hướng khuyến khích sử dụng đất hiệu quả và hạn chế đầu cơ. Chính sách thuế, tiền sử dụng đất hay tiền thuê đất không nên chỉ nhằm tăng thu ngân sách, mà phải trở thành công cụ định hướng hành vi. Việc nắm giữ đất để chờ tăng giá cần phải trở nên tốn kém hơn việc đưa đất vào sử dụng. Ngược lại, những chủ thể sử dụng đất hiệu quả, tạo việc làm, phát triển sản xuất hoặc cung cấp nhà ở xã hội cần được khuyến khích bằng những cơ chế phù hợp.

Nhìn rộng hơn, một thể chế đất đai hiện đại không chỉ biết trao quyền, mà còn phải biết tổ chức sự dịch chuyển của nguồn lực đến nơi tạo ra giá trị lớn nhất và phân chia thành quả phát triển theo cách hài hòa giữa Nhà nước, người dân, doanh nghiệp và cộng đồng. Đó mới là ý nghĩa sâu xa của việc phát huy nguồn lực đất đai.

IV. Muốn thể chế tạo ra kết quả, phải kiểm soát được quyền lực và kiến tạo năng lực thực thi

Một triết lý lập pháp dù đúng đến đâu cũng chỉ tồn tại trên giấy nếu thiếu năng lực thực thi. Trong lĩnh vực đất đai, khoảng cách giữa chính sách và kết quả thường không bắt nguồn từ việc thiếu quy định, mà từ việc thiếu dữ liệu, thiếu minh bạch, trách nhiệm chưa rõ ràng và quyền lực chưa được kiểm soát tương xứng.

Bởi vậy, trụ cột cuối cùng của triết lý lập pháp mới phải là xây dựng một hệ thống thực thi hiện đại, trong đó dữ liệu, kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trở thành nền tảng của quản trị.

Trước hết, dữ liệu đất đai phải được nhìn nhận như một cấu phần của thể chế chứ không chỉ là một công cụ kỹ thuật. Quyền chỉ có thể được xác lập chắc chắn khi thông tin về chủ thể, ranh giới, mục đích sử dụng, thời hạn và tình trạng pháp lý của từng thửa đất được cập nhật đầy đủ và thống nhất. Thị trường chỉ có thể vận hành minh bạch khi quy hoạch, giá đất, nghĩa vụ tài chính và các giao dịch đều được công khai trên một hệ thống dữ liệu liên thông. Chính vì vậy, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai không chỉ là nhiệm vụ của chuyển đổi số mà còn là điều kiện để hình thành một trật tự pháp lý hiện đại.

Trên nền tảng dữ liệu ấy, quyền lực công cũng cần được kiểm soát theo một phương thức mới. Đất đai là lĩnh vực tập trung những quyết định có khả năng tạo ra sự dịch chuyển lợi ích rất lớn. Vì vậy, mọi quyết định về quy hoạch, giao đất, định giá hay chuyển mục đích sử dụng đất đều phải được công khai, có căn cứ rõ ràng và có thể truy vết. Quyền lực càng lớn thì yêu cầu giải trình càng phải cao.

Điều đó cũng đòi hỏi phải phân định rõ hơn giữa các chức năng đề xuất, thẩm định, quyết định và giám sát; tăng cường kiểm tra chéo; phát huy vai trò của cơ quan dân cử, các tổ chức độc lập và sự giám sát của xã hội. Phân cấp, phân quyền là cần thiết để nâng cao tính chủ động của địa phương, nhưng chỉ phát huy hiệu quả khi đi cùng dữ liệu đầy đủ, nguồn lực tương xứng và cơ chế quy trách nhiệm rõ ràng.

Cuối cùng, năng lực thực thi phải được thiết kế ngay trong từng chính sách. Một quy định pháp luật chỉ thực sự có giá trị khi đồng thời xác định rõ chủ thể thực hiện, nguồn lực bảo đảm, dữ liệu cần thiết, thời hạn hoàn thành và tiêu chí đánh giá kết quả. Nếu luật chỉ dừng ở việc xác lập nguyên tắc mà thiếu thiết kế thực thi, chính sách đúng vẫn có thể bị mắc kẹt trong quá trình triển khai.

Đó cũng là tinh thần rất đáng chú ý của Nghị quyết số 21-NQ/TW: pháp luật không chỉ phải đúng về nội dung mà còn phải khả thi trong tổ chức thực hiện. Hiệu quả quản lý đất đai cần được đánh giá bằng những kết quả cụ thể như thời gian tiếp cận đất đai, tỷ lệ đất được đưa vào sử dụng đúng tiến độ, mức độ minh bạch của thị trường, khả năng giảm tranh chấp, khiếu kiện và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp.

Suy cho cùng, dữ liệu làm cho quyền lực trở nên minh bạch; kiểm soát quyền lực làm cho quyền lực phải chịu trách nhiệm; còn năng lực thực thi biến quyền lực từ khả năng ban hành quyết định thành khả năng tạo ra kết quả phát triển. Chỉ khi ba yếu tố ấy được kết hợp trong một chỉnh thể thống nhất thì cách tiếp cận lập pháp này thực sự đi vào cuộc sống.

V. Kết luận

Nghị quyết số 21-NQ/TW không chỉ định hướng cho việc sửa đổi Luật Đất đai. Quan trọng hơn, Nghị quyết đặt nền móng cho một bước chuyển về tư duy thể chế. Từ chỗ coi đất đai chủ yếu là đối tượng quản lý hành chính, chúng ta đang hướng tới một cách tiếp cận mới, trong đó đất đai được nhìn nhận như một nguồn lực chiến lược cần được quản trị để tạo ra giá trị phát triển.

Muốn thực hiện được mục tiêu đó, cải cách pháp luật không thể chỉ dừng ở việc sửa đổi từng quy định riêng lẻ. Điều cần thiết hơn là xây dựng một triết lý lập pháp mới, được đặt trên bốn trụ cột có quan hệ logic với nhau: chuyển từ quản lý sang quản trị; xác lập đúng quyền; phân bổ đúng nguồn lực và điều tiết hài hòa lợi ích; đồng thời kiểm soát quyền lực bằng dữ liệu và năng lực thực thi.

Bốn trụ cột ấy không chỉ trả lời câu hỏi Luật Đất đai cần được sửa như thế nào, mà sâu xa hơn còn trả lời câu hỏi đất đai tạo ra của cải và sức cạnh tranh quốc gia bằng cách nào. Khi quyền được bảo đảm, nguồn lực được phân bổ hợp lý, lợi ích được điều tiết công bằng và quyền lực được thực thi minh bạch, đất đai mới thực sự chuyển hóa từ một tài nguyên hữu hạn thành một nguồn lực phát triển lâu dài.

Đó cũng chính là ý nghĩa sâu xa nhất của một triết lý lập pháp mới: pháp luật không chỉ quản lý đất đai, mà phải kiến tạo năng lực để đất đai trở thành động lực của một Việt Nam phát triển nhanh, bền vững và thịnh vượng.