Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi): Cần hướng đến huy động đầu tư, khai thác hiệu quả tài nguyên phục vụ lợi ích quốc gia

Đã có đông đảo các nhà thầu, chuyên gia dầu khí, cán bộ, người lao động trực tiếp tham gia các dự án dầu khí chỉ ra những vướng mắc cần tháo gỡ trong Luật Dầu khí hiện hành, đặc biệt là các vấn đề mang tính đặc thù theo thông lệ quốc tế như: địa vị pháp lý của Petrovietnam, tích hợp trình tự thủ tục của việc quản lý hợp đồng dầu khí và quản lý dự án đầu tư dầu khí, ưu đãi đầu tư… hướng đến tăng cường huy động đầu tư trong nước và quốc tế, khai thác hiệu quả tài nguyên phục vụ lợi ích quốc gia.

Ông Nguyễn Đức Kiên - Tổ trưởng Tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng Chính phủ, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội đánh giá:“Cần xây dựng Luật Dầu khí (sửa đổi) một cách bao quát, cụ thể, rõ ràng, tránh chồng chéo với các Luật khác để các nhà đầu tư tham gia các dự án dầu khí có thể yên tâm triển khai nhanh, hiệu quả các dự án theo đúng quy định của Luật Dầu khí mà không gặp vướng mắc theo quy định tại các Luật khác”.

Theo ông Nguyễn Đức Kiên, Luật Dầu khí hiện hành khẳng định vị trí, vai trò của Petrovietnam, thế nhưng, khi đó mới chỉ có quyết định thí điểm thành lập Tập đoàn năm 2007 của Trung ương. Đến nay, đã có Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, có thêm Nghị định số 131/2020/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ quản lý của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Như vậy, những vấn đề về quản lý nhà nước và đại diện vốn được quy định trong Luật Dầu khí cần phải sửa đổi.

Đồng quan điểm trên, ông Nguyễn Quốc Thập - Phó Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam (VPA) nhận định: “Đứng về góc độ vĩ mô, việc xác định rõ vai trò của Petrovietnam với tư cách là đại diện của nước chủ nhà sẽ tăng trách nhiệm cho Petrovietnam thực hiện các nghĩa vụ theo hợp đồng dầu khí đã ký kết, trong đó quan trọng là khi xử lý các tranh chấp/kiện tụng liên quan đến hợp đồng dầu khí”.

Với vai trò là công ty dầu khí quốc gia, trong dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi, Petrovietnam được tham gia quản lý giám sát đối với hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, được bổ sung nhiệm vụ quản lý hợp đồng dầu khí... Tuy nhiên, tại bản Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi V3, địa vị pháp lý của Petrovietnam vẫn chưa được quy định rõ ràng, cụ thể.

Dự thảo lần 3 hiện giữ nguyên quy định của Điều 14 Luật Dầu khí hiện hành, chỉ bổ sung nhiệm vụ quản lý hợp đồng dầu khí của Petrovietnam. Theo đó, việc không có quy định rõ ràng và trực tiếp về địa vị pháp lý của Petrovietnam là công ty dầu khí quốc gia thực hiện vai trò đại diện nước chủ nhà trong ký kết hợp đồng dầu khí với tổ chức, cá nhân và quản lý, giám sát việc triển khai hợp đồng dầu khí tức là chưa luật hóa địa vị pháp lý của Petrovietnam.

Theo nhận định của ông Nguyễn Quốc Thập, trong Dự thảo luật Dầu khí hiện tại, Petrovietnam chỉ là người được Thủ tướng Chính phủ và Bộ Công Thương ủy quyền thực hiện một số việc với tư cách là nước chủ nhà, chỉ được “xem xét” các báo cáo nhà thầu trình lên, còn trách nhiệm đánh giá và thẩm định (thay vì chỉ phê duyệt) thuộc về Bộ Công Thương (hoặc các bộ, ngành liên quan). Điều này sẽ tạo gánh nặng cho Bộ Công Thương và các bộ, ngành vì thiếu lực lượng để xử lý các vấn đề chuyên môn, dẫn đến việc kéo dài thời gian phê duyệt, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án.

Ngoài ra, Dự thảo Luật Dầu khí V3 bổ sung một điều khoản mới về trách nhiệm của Hội đồng thành viên Petrovietnam. Tuy nhiên, theo đánh giá, việc bổ sung này sẽ tạo ra sự không đồng bộ, không rõ ràng giữa trình tự, thủ tục, thẩm quyền trong việc phê duyệt các hoạt động dầu khí, dự án dầu khí có sự tham gia của Petrovietnam hoặc/và doanh nghiệp 100% vốn của Petrovietnam tham gia. Ngoài ra, việc chỉ đề cập đến chủ thể “Hội đồng thành viên Petrovietnam” là không phù hợp về logic pháp lý chung, vì địa vị pháp lý của Petrovietnam vẫn chưa được chấp thuận.

Dự thảo Luật Dầu khí V3 cũng chưa có quy định rõ ràng thẩm quyền của Petrovietnam đối với việc phê duyệt chương trình tìm kiếm thăm dò của Petrovietnam và doanh nghiệp 100% vốn của Petrovietnam có quy mô như thế nào, giới hạn đến đâu để có cơ sở thực hiện. Do vậy, dẫn tới việc Petrovietnam trong quá trình thực hiện sẽ phải tuân theo quy định tại Luật Quản lý và sử dụng vốn như quy định tại Điều 50 của Dự thảo Luật Dầu khí V3 và sẽ chồng chéo giữa thủ tục đầu tư vốn và đầu tư dự án dầu khí.

Về vấn đề giải quyết khó khăn, vướng mắc hiện tại mang tính đặc thù của Ngành Dầu khí, ông Trần Văn - nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội cho biết: “Cần phải hướng đến việc giải quyết khó khăn, vướng mắc hiện tại mang tính đặc thù của Ngành Dầu khí để tạo điều kiện cơ sở cho hoạt động của của Petrovietnam. Trong đó, phải có cơ chế, chính sách trong việc trích lập dự phòng rủi ro cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí để có điều kiện tốt nhất cho Petrovietnam triển khai các hoạt động này, tiếp tục có các dự án khai thác dầu khí. Ngoài ra, cần xem xét, rà soát lại các Luật, quy định khác liên quan để tháo gỡ những xung đột với Luật Dầu khí”.

Ông Trần Văn cho biết thêm, trong các lần sửa trước đây, do tính chất quan trọng của Petrovietnam đối với an ninh kinh tế, an ninh năng lượng quốc gia, trong thực hiện Chiến lược biển, kinh tế biển, thậm chí đã có nhiều đại biểu Quốc hội đặt vấn đề cần xây dựng một luật riêng dành cho Petrovietnam như Malaysia đã làm với tập đoàn dầu khí Petronas. Ở phương án thấp hơn, nếu không được luật riêng, dự thảo Luật nên chủ động thiết kế một chương riêng quy định về Petrovietnam, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục phù hợp để bảo đảm cho Petrovietnam thực hiện được quyền của nước chủ nhà trong giới hạn thời gian quy định tại hợp đồng dầu khí, đồng thời, từng bước hoàn thiện các thủ tục nội bộ liên quan đến việc xây dựng dự án.

Liên quan đến vấn đề này, trong Quy định trình tự thủ tục thực hiện hoạt động dầu khí và dự án dầu khí, Dự thảo Luật Dầu khí V3 đã bổ sung một số nội dung về thủ tục phê duyệt đầu tư các dự án dầu khí do Petrovietnam/doanh nghiệp có 100% vốn của Petrovietnam phù hợp với phê duyệt Chương trình tìm kiếm thăm dò, Chương trình thăm dò bổ sung, tận thăm dò, Kế hoạch phát triển mỏ đại cương (ODP), Kế hoạch khai thác sớm (EDP) và Kế hoạch phát triển mỏ (FDP). Tuy nhiên, theo đánh giá, các nội dung được bổ sung này chưa thể hiện được đầy đủ các yếu tố đảm bảo quy định về thủ tục đầu tư dự án dầu khí, tránh chồng chéo thủ tục khi Petrovietnam phải thực hiện song song 02 quy trình phê duyệt khác biệt đối với cùng một vấn đề nhằm đảm bảo tiến độ triển khai dự án dầu khí.

Ngoài ra, trong điều khoản về lựa chọn nhà thầu ký kết hợp đồng dầu khí, Dự thảo Luật Dầu khí V3 đã được bổ sung thêm về hình thức đấu thầu, điều kiện dự thầu, các bước triển khai chính của quy trình đấu thầu rộng rãi và hạn chế... Tuy nhiên, Dự thảo vẫn chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động đấu thầu lựa chọn nhà thầu dầu khí, mà quy định về việc trao quyền cho Thủ tướng Chính phủ quyết định lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt, và Chính phủ sẽ quy định chi tiết về lựa chọn nhà thầu. Đây sẽ là khoảng trống pháp lý trong quá trình lựa chọn nhà thầu dầu khí, đặc biệt trong bối cảnh các lô đấu thầu hiện này đều là các lô nước sâu, xa bờ và không được các nhà thầu quan tâm.

Cùng quan điểm đó, ông Nguyễn Văn Phúc - nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội cho rằng: “Cần tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp của các nước trên thế giới; trên cơ sở đó, xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật Dầu khí mới để điều chỉnh đầy đủ, toàn diện các hoạt động dầu khí gồm các khâu thượng nguồn, trung nguồn và hạ nguồn; đồng thời điều chỉnh cả hoạt động của doanh nghiệp Việt Nam đầu tư ra nước ngoài tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí”.

Bên cạnh đó, ông Nguyễn Văn Phúc đánh giá, căn cứ vào tiềm năng, trữ lượng khí cũng như triển vọng phát triển công nghiệp khí của Việt Nam hiện nay, có thể nghiên cứu xây dựng, trình Quốc hội thông qua luật riêng về cung ứng khí, bao gồm phát triển tài nguyên khí, vận chuyển và phân phối khí. Cần có chính sách khuyến khích đặc biệt thu hút đầu tư vào các dự án tại các vùng nước sâu, xa bờ, khu vực có điều kiện địa lý đặc biệt khó khăn, địa chất phức tạp; dự án tìm kiếm, thăm dò, khai thác khí than, chính sách nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ ngành Dầu khí trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp 4.0…

Hiện, Quy định ưu đãi đầu tư dầu khí và đặc biệt ưu đãi đầu tư dầu khí, các mức thu hồi chi phí tại Dự thảo Luật Dầu khí V3 tương tự như quy định tại Dự thảo ban đầu, ngoại trừ nội dung về mức thu hồi chi phí cho các trường hợp đặc biệt. Với quy định về mức thu hồi chi phí như hiện nay, các mức mà Dự thảo Luật Dầu khí V3 yêu cầu là chưa đủ sức hấp dẫn cho các đối tượng lô mỏ ưu đãi đầu tư và đặc biệt ưu đãi đầu tư. Việc bỏ quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định về trường hợp đặc biệt khác có thể dẫn tới mất cơ hội cho các lô mỏ này, ngoài ra đối với dự án Sông Đốc và Lô 01/97&02/97 sẽ không còn phù hợp với quy định của pháp luật.

Không những vậy, về Quy định các mức thuế suất áp dụng đối với các lô dầu khí đặc biệt ưu đãi đầu tư, Dự thảo Luật Dầu khí V3 đã có sự thay đổi lớn: Không quy định theo hướng giảm 5% so với mức thuế suất mà thay vào đó quy định cụ thể mức thuế suất sẽ áp dụng đối với từng đối tượng ưu đãi. Trong trường hợp đặc biệt, Thủ tướng Chính phủ quyết định điều kiện đặc thù của hợp đồng dầu khí theo nguyên tắc: Mức thuế suất thuế tài nguyên theo thang sản lượng; mức thuế suất thuế xuất khẩu dầu thô là 5% hoặc được miễn theo thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; sau khi trừ thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu dầu thô và chi phí khai thác, định mức khoán trên doanh thu bán dầu khí, phần doanh thu còn lại nộp về ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, các mức đề xuất mới nhất này còn thấp hơn so với Dự thảo ban đầu, khó tạo được sức hấp dẫn và thu hút nhà đầu tư.

Về việc quản lý hợp đồng dầu khí và dự án đầu tư dầu khí, ông Phan Xuân Dũng - Chủ tịch Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam (Vusta) nhận định: “Cần sớm khắc phục những bất cập và sửa đổi Luật dầu khí để làm cơ sở cho việc cụ thể hóa các quy định của pháp luật, trên quan điểm thể chế hóa đường lối của Đảng, Nhà nước đối với các hoạt động dầu khí, tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước về các hoạt động dầu khí”.

Theo ông Phan Xuân Dũng, dựa trên nền tảng kế thừa và phát triển các quy định của pháp luật dầu khí hiện hành, đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong hoạt động dầu khí, cần phát huy hơn nữa vai trò, trách nhiệm của các Bộ, ngành, cơ quan; tạo sự minh bạch rõ ràng trong các quy trình, thủ tục triển khai các hoạt động dầu khí; bảo đảm tính ổn định, nguyên tắc không hồi tố trong Luật Dầu khí để tránh các vướng mắc có thể xảy ra trong quá trình thực hiện các hợp đồng dầu khí đã ký kết.

Một ví dụ cụ thể, về quy định Phê duyệt hợp đồng dầu khí và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, Dự thảo Luật Dầu khí V3 đã bổ sung nội dung: “Phê duyệt nội dung hợp đồng dầu khí của Thủ tướng Chính phủ là cơ sở để nhà thầu ký kết hợp đồng dầu khí và triển khai dự án dầu khí”. Tuy nhiên, nội dung này chưa đủ cụ thể để thống nhất đồng bộ giữa việc triển khai hợp đồng dầu khí và triển khai dự án dầu khí, không có sự rõ ràng về quy trình, thủ tục triển khai hợp đồng dầu khí và quản lý dự án dầu khí. Đồng thời, việc không quy định rõ về hồ sơ thẩm định hợp đồng dầu khí, trong trường hợp Petrovietnam hoặc doanh nghiệp có vốn góp của Petrovietnam tham gia, sẽ không đồng bộ hóa được quy định về thủ tục đầu tư dự án dầu khí trong trường hợp nhà đầu tư là các doanh nghiệp trong nước, đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước.

Bên cạnh đó, Dự thảo Luật Dầu khí V3 cũng bổ sung nội dung “Dự án dầu khí triển khai theo chuỗi đồng bộ thực hiện theo quy định của hợp đồng dầu khí, pháp luật về dầu khí và pháp luật có liên quan. Hồ sơ, trình tự, thủ tục trình thẩm định, quyết định dự án dầu khí triển khai theo chuỗi đồng bộ do Chính phủ quy định”, tuy nhiên, nhiều ý kiến của các Bộ, ngành cho rằng, điều khoản chưa phân định rõ khâu nào/dự án nào áp dụng theo Luật Dầu khí và khâu nào/dự án nào sẽ áp dụng theo Luật Xây dựng, đặc biệt là các công trình trên bờ. Ngoài ra, việc quy định tại Dự thảo Luật Dầu khí V3 vẫn chưa “trao quyền” hoàn toàn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc quyết định các dự án theo chuỗi đồng bộ, và do vậy, trong quá trình thực hiện vẫn phải đối chiếu đến luật liên quan (Luật Đầu tư, Luật Xây dựng...).

Đối với việc Thực hiện quyền của nước chủ nhà trong hợp đồng dầu khí, Dự thảo Luật Dầu khí V3 cũng chưa quy định rõ trình tự, thủ tục, thẩm quyền quyết định/phê duyệt để Petrovietnam thực hiện quyền ưu tiên tham gia vào các hợp đồng dầu khí. Theo đánh giá, việc làm rõ và bổ sung trình tự, thủ tục, thẩm quyền phê duyệt này là cần thiết, nhằm tạo khung pháp lý trong quá trình thực thi pháp luật đối với các dự án có vốn góp của Petrovietnam để tránh xung đột luật (thẩm quyền phê duyệt, xác định quy mô…), đặc biệt liên quan đến đơn vị chủ trì thẩm định (Bộ Công Thương hay Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp). Ngoài ra, việc quy định này còn đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của Luật Dầu khí trong quá trình quản lý hợp đồng dầu khí, đầu tư dự án dầu khí.

Theo dự kiến, Luật Dầu khí (sửa đổi) sẽ được lấy ý kiến Quốc hội tại kỳ họp thứ 3 (tháng 5/2022) và trình Quốc hội ban hành tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022).