Hoàn thiện pháp luật về quản lý nhập khẩu phế liệu nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường

1. Đặt vấn đề
Trong những năm gần đây, do nguồn nguyên liệu, phế liệu trong nước không đủ để đáp ứng nhu cầu của một số ngành sản xuất nên phát sinh nhu cầu nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài. Phế liệu là đối tượng nhập khẩu có thể gây nhiều rủi ro, tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm môi trường, gây tác hại cho xã hội và sự phát triển bền vững nếu không được kiểm soát chặt chẽ. Trên thực tế, hoạt động nhập khẩu phế liệu tại các cảng biển của Việt Nam đã tăng mạnh với những diễn biến phức tạp, gây ô nhiễm môi trường. Nhiều lô hàng phế liệu nhập khẩu không đáp ứng các điều kiện quy định về bảo vệ môi trường. Nhiều chủ hàng giả mạo giấy tờ khi nhập khẩu phế liệu…; đại diện nhiều doanh nghiệp không đến làm thủ tục hải quan dẫn đến tồn đọng phế liệu trong thời gian dài, nhiều vụ nhập khẩu phế liệu không được cơ quan hải quan giải quyết thủ tục thông quan do có vi phạm pháp luật. Hậu quả là có một lượng rất lớn các loại phế liệu nhập khẩu đang tồn đọng tại các cảng biển Việt Nam, làm chậm lưu thông hàng hóa trên các cảng biển, gây ảnh hưởng xấu đến hoạt động sản xuất song song với gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng ở nước ta, gây bức xúc trong dư luận xã hội.[1] Việc nghiên cứu pháp luật về hoạt động nhập khẩu phế liệu, chỉ ra những bất cập cả ở khía cạnh xây dựng và thi hành và đề xuất một số khuyến nghị hoàn thiện các quy là khung quan điểm của bài viết.

2. Phế liệu và chất thải trong pháp luật hiện hành
“Phế liệu là vật liệu được thu hồi, phân loại, lựa chọn từ những vật liệu, sản phẩm loại ra trong quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ hoặc tiêu dùng để sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác”.[2] Phế liệu theo khái niệm luật định là vật liệu, sản phẩm bị loại ra khỏi quy trình sản xuất hoặc loại ra khỏi hoạt động kinh doanh. Xét ở khía cạnh tiêu dùng, phế liệu không đáp ứng được mục tiêu của sản phẩm cần được sản xuất. Điều này có nghĩa là ở phương diện nào đó là chúng có hại. Mức độ có hại được quyết định bởi tính chất của nguyên, vật liệu không đạt yêu cầu cho sản phẩm cần sản xuất. Ví dụ, hóa chất dùng để sản xuất sơn sẽ có hại hơn là vải không đảm bảo chất lượng cho sản xuất đồ may mặc. Vì vậy, kiểm soát phế liệu khi cho phép sử dụng chúng, kể cả việc nhập khẩu cho mục đích này có ý nghĩa quan trọng trong việc nhằm ngăn ngừa nhập ồ ạt phế liệu gây hại đến sức khỏe cộng đồng, gây ô nhiễm lâu dài đến môi trường sống. Phế liệu được định nghĩa khá khác nhau trong hệ thống pháp luật của nhiều nước và phần lớn nói về phế liệu kim loại và một số chất thải có thể tái chế.

Phế liệu là tài sản không có giá trị gì ngoài hàm lượng vật chất cơ bản của nó. Vì mục đích phi quân sự hóa, phế liệu được định nghĩa là chất thải có thể tái chế và các vật liệu phế thải có nguồn gốc từ các vật phẩm đã trở nên vô dụng sau khi sửa chữa, phục hồi hoặc phục hồi đến mức danh tính, công dụng, hình thức, sự phù hợp và chức năng ban đầu của vật phẩm đó đã bị phá hủy. Các vật thể có thể được phân loại là phế liệu nếu được xử lý bằng cách cắt, xé, nghiền, xé, băm nhỏ hoặc nấu chảy. Các bộ phận và bộ phận còn nguyên vẹn hoặc có thể nhận biết được không phải là “phế liệu”.[3]

Phế liệu bao gồm các vật liệu có thể tái chế, thường là kim loại, còn sót lại từ quá trình sản xuất và tiêu thụ sản phẩm, chẳng hạn như các bộ phận của phương tiện, vật tư xây dựng và vật liệu dư thừa. Không giống như chất thải, phế liệu có giá trị bằng tiền, đặc biệt là kim loại được thu hồi và các vật liệu phi kim loại cũng được thu hồi để tái chế. Sau khi được thu thập, vật liệu sẽ được phân loại thành các loại thông thường phế liệu kim loại sẽ được nghiền nát, cắt nhỏ và phân loại bằng các quy trình cơ học.

Tái chế phế liệu là một phần quan trọng của kinh tế tuần hoàn, giúp tạo một nền kinh tế bền vững hơn hoặc với việc tiết kiệm và tận dụng tối đa các nguồn vật tư, nguyên liệu. Tái chế giúp hình thành một hệ thống các doanh nghiệp thực hiện việc thu gom và xử lý đến sản xuất các sản phẩm mới bằng vật liệu tái chế và có ít gây ô nhiễm môi trường so với sản xuất kim loại từ quặng. Tái chế kim loại, đặc biệt là thép kết cấu, tàu thủy, máy bay và các phương tiện cơ giới và thiết bị kim loại, nhựa khác đã qua sử dụng đã trở thành hoạt động kinh doanh phổ biến trên thế giới, dẫn đến việc xuất khẩu, nhập khẩu phế liệu.

Chất thải được định nghĩa ở trong pháp luật của các quốc gia với nội hàm khá thống nhất như định nghĩa trong Chỉ thị khung của EU số 2008/98/EC về chất thải[4]. the 2008 Waste Framework Directive (Directive 2008/98/EC). Chất thải là bất cứ vật hữu cơ nào mà người giữ nó vất bỏ, có ý định vất bỏ hoặc bị buộc phải vất bỏ. Công ước Basel định nghĩa chất thải được coi là “các chất hoặc các đồ vật mà người ta tiêu huỷ, có ý định tiêu huỷ hoặc phải tiêu huỷ chiếu theo các điều khoản pháp luật quốc gia.”[5] Các quốc gia thành viên Công ước Basel như Ai Cập, Bruthan, EU, Nhật Bản, Singapo, Hàn Quốc v.v. đều tiếp nhận định nghĩa này của Công ước Basel.

Chất thải trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 được định nghĩa là “vật chất ở thể rắn, lỏng, khí hoặc ở dạng khác được thải ra từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác.”[6] Có thể nhận thấy, định nghĩa của về chất thải của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 chưa tương thích với định nghĩa nghĩa của Công ước Basel mặc dù Việt Nam là thành viên của Công ước từ năm 1995 và Công ước bắt đầu có hiệu lực từ ngày 11 tháng 06 năm 1996. Định nghĩa chất thải của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 liệt kê các loại chất thải (rắn, lỏng, khí), không khái quát như định nghĩa của công ước Basel là “chất, đồ vật”. Công ước Basel, pháp luật của nhiều quốc gia khi định nghĩa chất thải nhấn mạnh đến yếu tố ý chí đối với việc từ bỏ sở hữu, từ bỏ quyền sử dụng đối với chất thải. Yếu tố này tưởng là không có ý nghĩa gì song khi chất thải cũng đang trở thành một loại tài nguyên thì việc thể hiện khía cạnh quyền sở hữu hay quyền chiếm hữu, sử dụng chất thải có ý nghĩa lớn và cần được thể hiện trong định nghĩa pháp lý.

Giữa phế liệu, chất thải có những mối liên hệ và có những đặc trưng pháp lý nhất định. Nhận diện được những mối liên hệ và đặc trưng này có ý nghĩa rất lớn trong việc phân định phế liệu và chất thải. Dưới đây là so sánh những sự khác nhau cơ bản giữa phế liệu và chất thải.[7]

Phế liệu là vật liệu bị loại bỏ hoặc bị từ chối do không phù hợp với hoạt động chế biến, sản xuất. Phế liệu có thể rất đắt tiền khi chúng là những vật liệu quý giá song không đưa vào sản xuất hay chế biến do một số nguyên nhân kỹ thuật, ví dụ như bị hụt so với kích thước, không đảm bảo độ chịu lực, đàn hồi đúng yêu cầu sản xuất, chế tạo. Chúng bị biến thành phế liệu do việc khắc phục các bất cập kỹ thuật sẽ không hiệu quả do chi phí lớn hơn so với việc thay thế vật liệu mới. Trái với phế liệu, chất thải khó quản lý hơn vì tuyệt đại đa số các chất thải đã qua sử dụng, trừ một số chất thải là thực thẩm, dược phẩm v.v. quá hạn sử dụng bị biến thành chất thải. Tính phức tạp của chất thải xét ở khía cạnh quản lý cũng bắt nguồn từ sự phức tạp của định nghĩa về chất thải. Định nghĩa về chất thải trong pháp luật môi trường của Việt Nam cũng như trong pháp luật các nước khác đều cho thấy không dễ xác định chất thải để quản lý, kiểm soát nhằm giảm thiểu ô nhiễm, nâng cao khả năng tái chế, tái sử dụng. Chất thải tồn tại ở dạng rắn, khí, nước và hỗn hợp, chất thải sinh hoạt, chất thải công nghiệp, chất thải y tế v.v.. Sự phức tạp này càng lớn hơn khi xử lý các vấn đề pháp lý nảy sinh từ nhập khẩu chất thải, đặc biệt là nhập khẩu chất thải dưới vỏ bọc nhập khẩu phế liệu.

3. Các quy định pháp luật hiện hành về nhập khẩu phế liệu
Các loại phế liệu do giá trị hiện tại của nó sớm được coi là một loại tài nguyên và việc mua bán, xuất nhập khẩu phế liệu được quan tâm ở nhiều quốc gia, nhất là những quốc gia thiếu nguồn nguyên liệu cho sản xuất và chế biến. Trong số các loại phế liệu thì phế liệu kim loại được quan tâm nhiều hơn. Việt Nam cũng cho phép nhập khẩu phế liệu để sản xuất các sản phẩm phục vụ đời sống kinh tế, xã hội mặc dù vẫn dễ đối mặt với rủi ro môi trường nhất định. Để tránh rủi ro môi trường, pháp luật hiện hành không coi phế liệu là hàng hóa thông thường và điều chỉnh các quan hệ mua bán phế liệu bằng pháp luật thương mại mà bằng pháp luật bảo vệ môi trường. Nền tảng pháp lý cơ bản cho hoạt động nhập khẩu phế liệu được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các Nghị định của Chính phủ bao gồm Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022. Nền tảng pháp lý này được tạo nên bởi các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, các quy định của Nghị định 08/2022/NĐ-CP. Nền tảng pháp lý cho hoạt động nhập khẩu phế liệu bao gồm các thành tố dưới đây.

Thứ nhất, điều kiện nhập khẩu phế liệu

Điều kiện nhập khẩu là chốt chặn đầu tiên đối với rủi ro môi trường khi nhập khẩu phế liệu. Không phải chủ thể nào cũng có thể nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài vào Việt Nam. Tổ chức, cá nhân chỉ được nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài khi đáp ứng đủ các yêu cầu về bảo vệ môi trường sau đây[8]:

+ Có cơ sở sản xuất với công nghệ, thiết bị tái chế, tái sử dụng, có phương án xử lý tạp chất đi kèm phù hợp với phế liệu nhập khẩu; có công nghệ, thiết bị tái chế, tái sử dụng phế liệu đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường theo quy định, có công nghệ, thiết bị xử lý tạp chất đi kèm phế liệu nhập khẩu đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường.[9]

+ Có giấy phép môi trường, trong đó có nội dung sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất hoặc giấy phép môi trường thành phần theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 42 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, trừ trường hợp quy định tại khoản 18 Điều 168 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và trường hợp nhập khẩu phế liệu phát sinh từ hoạt động của khu phi thuế quan, khu chế xuất, doanh nghiệp chế xuất.

+ Ký quỹ bảo vệ môi trường. Tổ chức, cá nhân nhập khẩu giấy phế liệu và nhựa phế liệu phải thực hiện ký quỹ BVMT trong nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất với số tiền được quy định: Khối lượng nhập khẩu dưới 100 tấn phải thực hiện ký quỹ 15% tổng giá trị lô hàng phế liệu nhập khẩu; Khối lượng nhập khẩu từ 100 tấn đến dưới 500 tấn phải thực hiện ký quỹ 18% tổng giá trị lô hàng phế liệu nhập khẩu; Khối lượng nhập khẩu từ 500 tấn trở lên phải thực hiện ký quỹ 20% tổng giá trị lô hàng phế liệu nhập khẩu. Mục đích của ký quỹ bảo vệ môi trường là kiểm soát rủi ro môi trường có thể phát sinh từ lô hàng phế liệu nhập khẩu. “Các chuyên gia về môi trường nhận định, thực hiện việc ký quỹ này không chỉ tránh Việt Nam trở thành “bãi rác” của thế giới mà còn bảo vệ quyền lợi cho doanh nghiệp nhập khẩu”[10]. Tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu phải thực hiện ký quỹ trước thời điểm phế liệu dỡ xuống cảng đối với trường hợp nhập khẩu qua cửa khẩu đường biển hoặc nhập khẩu vào lãnh thổ Việt Nam đối với các trường hợp khác.

+ Có văn bản cam kết về việc tái xuất hoặc xử lý phế liệu trong trường hợp phế liệu nhập khẩu không đáp ứng yêu cầu về bảo vệ môi trường.

+ Điều kiện về kho hoặc bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu. Điều kiện này được quy định chi tiết trong Nghị định 8/2022/NĐ-CP đối với kho và đối với bãi lưu giữ.

Bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu có hệ thống thu gom và xử lý nước mưa chảy tràn qua bãi phế liệu nhập khẩu cũng như các loại nước thải phát sinh trong quá trình lưu giữ phế liệu.

Rõ ràng, với điều kiện trên, việc nhập khẩu phế liệu với mục đích chỉ nhằm kinh doanh, mua đi bán lại kiếm lời bị nghiêm cấm. Phế liệu chỉ được nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất nếu đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ môi trường.

Thứ hai, về loại phế liệu được phép nhập khẩu

Phế liệu rất đa dạng về loại và về tính chất lý hóa và mức độ rủi ro môi trường, đặc biệt là rủi ro đối với sức khỏe con người. Theo Quyết định số 13/2023/QĐ-TTg phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất bao gồm 5 nhóm[11]: 1) Phế liệu sắt, thép, gang; 2) Phế liệu và mẩu vụn của nhựa (plastic); 3) Phế liệu giấy; 4) Phế liệu thủy tinh; 5) Phế liệu kim loại màu. Cá nhân, tổ chức chỉ được nhập khẩu những phế liệu thuộc danh mục nói trên. Bên cạnh đó, phế liệu nhập khẩu phải đáp ứng các quy chuẩn môi trường, đặc biệt là không được nhiễm phóng xạ, chứa đựng vi trùng gây bệnh hay các chất độc.[12]

Thứ ba, nhập khẩu phế liệu đúng mục đích, tránh rủi ro môi trường

Việc nhập khẩu phế liệu phải đúng mục đích xác định được thực hiện với những biện pháp bảo vệ môi trường, biện pháp khắc phục hậu quả.[13] Các yêu cầu cụ thể được quy định chi tiết như nhập khẩu đúng chủng loại, phải đưa vào sản xuất, phân loại và xử lý phế thải để kiểm soát ô nhiễm từ phế liệu.

Thứ tư, về thủ tục nhập khẩu phế liệu

Thủ tục nhập khẩu phế liệu được pháp luật hiện hành quy định dựa trên nguyên tắc tự lựa chọn của cá nhân, tổ chức nhập khẩu về địa điểm kiểm tra chất lượng phế liệu gắn với yêu cầu phải có sự hiện diện của cơ sở sản xuất sử dụng phế liệu nhập khẩu; được lựa chọn địa điểm kiểm tra chất lượng phế liệu nhập khẩu tại cửa khẩu nhập hoặc tại cơ quan hải quan nơi có cơ sở sản xuất sử dụng phế liệu nhập khẩu hoặc tại cơ sở sản xuất sử dụng phế liệu nhập khẩu. Các quy định rất “mở” nhằm tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức thực hiện thuận lợi các thủ tục hải quan theo quy định của pháp luật.

Tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất khai thông tin, nộp hồ sơ chứng từ điện tử và làm thủ tục nhập khẩu theo quy định của pháp luật về hải quan[14] và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.

Thứ năm, xử lý vi phạm đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu

Nghị định số 45/2022/NĐ-CP của Chính phủ, ngày 7/7/2022 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường đã quy định các hành vi vi phạm bị xử lý trong nhập khẩu phế liệu.

4. Thực trạng nhập khẩu chất thải dưới dạng phế liệu - hệ lụy môi trường và nguyên nhân
4.1. Hệ lụy của chất thải nhập khẩu đối với môi trường
Cũng giống như ở nhiều nước khác, những hậu quả môi trường phát sinh từ chất thải nhập khẩu ở Việt Nam là rất đáng lo ngại:

- Ô nhiễm nghiêm trọng được tạo ra ở các từ chất thải, có cả chất thải y tế dẫn đến các bệnh nghiêm trọng do Việt Nam thiếu các cơ sở xử lý rác thải phù hợp, đảm bảo được an ninh môi trường. Ngay cả rác thải trong nước cũng chỉ được xử lý chưa hết và phần lớn bằng phương pháp chôn lấp nên các cảng biển, các cửa khẩu không thể xử lý được chất thải nhập khẩu núp bóng phế liệu. Theo thống kê từ Bộ Tài nguyên và Môi trường, mỗi năm tại Việt Nam có khoảng 1,8 triệu tấn rác thải nhựa thải ra môi trường, trong đó 0,28- 0,73 triệu tấn bị thải ra biển nhưng chỉ 27% trong số này được tái chế, tận dụng bởi các cơ sở, doanh nghiệp.[15]

- Nhiều chất lỏng có trong các chất thải nhập khẩu, như a xit trong các bình ắc quy, các hóa chất trong một số thiết bị loại bỏ được nhập khẩu v.v chắc chắn sẽ đi vào lòng đất, và nguồn nước ở địa phương nơi chúng được sử dụng làm nguyên liệu. Sự gia tăng theo chiều thuận của lượng chất thải nhập khẩu và tỷ lệ người Việt Nam bị ung thư cho thấy tác hại của chất thải nhập khẩu dù đó không phải là nguyên nhân duy nhất. Các báo cáo khoa học về tác động của chất thải nhập khẩu cho phép đưa ra kết luận về hậu quả môi trường của phân khúc chất thải này.[16]

- Tác động xấu đến môi trường đáng lo ngại là quá trình xử lý chất thải nhập khẩu. Việc làm sạch các chất thải trước khi đưa vào làm nguyên liệu sản xuất cần đến lượng nước rất lớn và dĩ nhiên là lượng tương ứng nước thải vào môi trường. Rác thải ở Việt Nam chủ yếu là rác thải sinh hoạt trong lúc rác thải nhập khẩu lại là phế liệu chưa làm sạch và ở nước xuất khẩu thì đó là rác thải. Do đó chất thải nhập khẩu vào Việt Nam dưới dạng phế liệu sẽ tác động xấu đến môi trường nước.

- Các loại hàng nhập khẩu gây ô nhiễm môi trường được phát hiện chủ yếu là phế liệu sắt thép, nhựa, đồng, nhôm chưa được làm sạch; giấy, cao su, silicon, nylon, máy móc, thiết bị cũ lạc hậu hoặc có chứa chất thải nguy hại vượt quá tiêu chuẩn cho phép hoặc thậm chí toàn bộ lô hàng là chất thải nguy hại.

- Ngay cả trường hợp các chất thải dưới dạng phế liệu không được thông qua, không được các chủ hàng nhận thì vẫn tiềm ẩn nguy cơ ô nhiễm môi trường. Cụ thể, đối với lô hàng phế liệu không đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường, hải quan có văn bản thông báo yêu cầu hãng tàu vận chuyển hàng hóa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam trong 30 ngày. Nếu quá 30 ngày kể từ ngày thông báo, các lô hàng không được vận chuyển ra khỏi lãnh thổ Việt Nam sẽ được xử lý bằng cách tiêu hủy. Dĩ nhiên,việc tiêu hủy lượng phế liệu này tại Việt Nam khi không có đủ các công nghệ xử lý thân thiện với mỗi trường đồng nghĩa với tình trạng ô nhiễm môi trường.

4.2. Nguyên nhân của việc gia tăng nhập khẩu chất thải dưới hình thức phế liệu.
Việc gia tăng hoạt động nhập khẩu chất thải, đặc biệt là chất thải nhựa dưới dạng phế liệu có những nguyên nhân quốc tế và quốc gia.

Trước hết, đó là lỗ hổng trong Công ước BASEL. Các quốc gia có hoạt động xuất nhập khẩu chất thải dựa vào các quy định của Công ước BASEL. Công ước này chỉ cấm chuyên chở, mua bán, xử lý chất thải độc hại mà không điều chỉnh các loại chất thải khác. Tổ chức Landfills đã phân tích lỗ hổng này vì chính nó đang bị lợi dụng để xuất nhập khẩu chất thải.[17]

Tuy nhiên, Công ước không phân biệt nhựa tái chế với rác thải nhựa hỗn hợp bị ô nhiễm, điều này đã tạo ra kẽ hở cho việc xuất khẩu bất kỳ loại rác thải nhựa nào đó. Liên minh châu Âu là nhà xuất khẩu rác nhựa phế liệu lớn nhất thế giới, tiếp theo là Hoa Kỳ, quốc gia xuất khẩu khoảng một phần ba lượng nhựa tái chế của mình. Năm 2018, Hoa Kỳ đã bán hơn 40 triệu tấn phế liệu ra nước ngoài, thu về khoảng 20 tỷ đô la, cũng là một bên không tham gia công ước.[18]

Lỗ hổng này trong Công ước BASEL vào năm 2019 được khắc phục bằng việc bổ sung các quy định hạn chế việc mua bán chất thải nhựa. Các bên ký kết công ước đã đồng ý hạn chế mua bán chất thải nhựa giữa các quốc gia ngoại trừ những trường hợp cụ thể, ví dụ, sự đồng ý của các nước nhập khẩu, sự đảm bảo rằng nó sẽ được quản lý theo cách thân thiện với môi trường. Bổ sung này có hiệu lực vào đầu năm 2021. Bổ sung mới này nhằm mục đích bảo vệ cộng đồng và môi trường khỏi tình trạng dư thừa rác thải nhựa ngày càng tăng trên hành tinh. Bổ sung này dù chưa có hiệu lực trong năm 2020 song đã góp phần làm giảm tổng thể dòng rác thải nhựa đến các nước đang phát triển kể từ năm 2020.

Thứ hai, nguyên nhân chủ yếu của thực trạng trên là do việc nhập khẩu phế liệu từ các nước tiên tiến thường mang lại lợi nhuận cao, khiến không ít doanh nghiệp trong nước tìm cách “lách luật”, ngụy trang dưới nhiều hình thức khác nhau nhằm thu lợi bất chính.[19]

Thứ ba, nhiều quốc gia trên thế giới cấm nhập khẩu chất thải nhựa với những biện pháp kiên quyết. Trung Quốc là nước nhập khẩu rác thải nhựa lớn nhất đã cấm nhập khẩu rác thải nhựa. Malaysia cũng là quốc gia chính nhập khẩu chất thải nhựa của thế giới về rác thải nhựa, với ngành công nghiệp sản xuất và tái chế nhựa trị giá 7,2 tỷ USD. Tuy nhiên, chính phủ của Malaysia đã tuyên bố rằng đất nước này không thể là bãi rác thải của thế giới nữa. Năm 2019, Malaysia đã trả lại 4.120 tấn chất thải nhựa cho 13 nước xuất khẩu sang Malaysia và đã đóng cửa 200 trung tâm tái chế nhựa bất hợp pháp kể từ năm 2019. Philippines đã trở nên nghiêm khắc hơn trong việc nhập khẩu rác thải cụ thể là việc trả lại hàng chục container vận chuyển khoảng 2.700 tấn rác thải dán nhãn sai cho Canada sau một cuộc tranh cãi kéo dài về việc xuất khẩu chất thải. Philippines cũng chính là quốc gia Đông Nam Á mới nhất tại thời điểm đó đặt vấn đề rác thải với các quốc gia phát triển và họ nói không với việc sử dụng khu vực này như một bãi rác thải.[20]

Việc các quốc gia cấm và thi hành các biện pháp nghiêm ngặt để thực hiện lệnh cấm nhập khẩu chất thải nhựa buộc nguồn chất thải nhựa này phải tìm kiếm nơi nào mà các biện pháp kiểm soát lỏng lẻo hơn. Việt Nam trở thành một trong những điểm đến của dòng chất thải nhựa bị chặn ở các cửa khẩu của các quốc gia khác. Nói cách khác, hướng di chuyển của chúng là Việt Nam. Tình trạng nhập khẩu rác trong các công téc nơ về các cảng biển, cảng đường bộ ngày càng một gia tăng.

Thứ tư, lợi nhuận đã khiến các doanh nghiệp sản xuất nhựa tìm mọi cách lách luật để nhập chất thải. Nhiều chất thải được được xuất xứ cho không, thậm chí cho các tiền chuyên chở khiến cho các đơn hàng nhập khẩu “phế liệu” song thực chất là nhập khẩu chất thải. Một số tổ chức, cá nhân lợi dụng việc nhập khẩu phế liệu đã nhập theo chất thải nguy hại, chủ yếu là phế liệu kim loại, nhựa, săm lốp cao su thải, vỏ ô tô, tàu biển chưa làm sạch tạp chất, ắc quy chì thải, sản phẩm điện tử đã qua sử dụng về Việt Nam. Hành động nhập khẩu trái phép dưới danh nghĩa làm nguyên liệu sản xuất tiềm ẩn nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường, đặc biệt là tồn đọng phế liệu, chất thải tại các cảng biển.

Tình trạng gian lận hải quan liên quan đến nhập khẩu phế liệu, sự thiếu quyết liệt trong chuyển trả các phế liệu không đạt tiêu chuẩn môi trường, bỏ nhận phế liệu nhập khẩu khi nhận thấy có nguy cơ bị xử phạt đang tạo sự ùn ứ chất thải ở các cửa khẩu của đất nước gây ô nhiễm môi trường đáng lo ngại.

4.3. Xu hướng điều chỉnh pháp luật nhập khẩu chất thải dưới dạng phế liệu ở các quốc gia và Việt Nam
Khác với phế liệu, chất thải là đối tượng chịu sự hạn chế chặt chẽ và nghiêm khắc hơn. Hệ thống pháp luật của hầu hết các quốc gia đều rất thận trọng đối với nhập khẩu chất thải. Trước đây, chất thải được coi là những vật thể bị loại bỏ, không còn giá trị. Tuy nhiên, khi công nghệ phát triển và việc tái chế chất thải để làm nguyên liệu hay sử dụng vào các mục đích mang lại cho chất thải giá trị nhất định thì nó là trở thành tài nguyên. Một số quốc gia đã cho phép nhập khẩu chất thải, đặc biệt là Trung Quốc. Trung Quốc là quốc gia nhập khẩu chất thải nhựa lớn nhất thể giới. Vào năm 2017, trước khi ban hành lệnh cấm nhập khẩu chất thải nhựa, Trung Quốc đã nhập khẩu 60 triệu tấn chất thải nhựa.[21] Tuy nhiên, đứng trước nguy cơ ô nhiễm môi trường từ chất thải nhập khẩu, nhiều quốc gia đã cấm việc nhập khẩu rác thải nhựa.

Ở Việt Nam, tình trạng nhập khẩu chất thải diễn ra khá phổ biến ở nhiều địa phương, trong đó có chất thải nhựa và nhiều chất thải khác có thể sử dụng để tái chế mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2014[22], Luật Bảo vệ môi trường năm 2020[23] đều cấm nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, quá cảnh chất thải từ nước ngoài dưới mọi hình thức. Tuy nhiên, cũng giống như nhiều nước đang phát triển khác, ở Việt Nam trong những năm gần đây, hoạt động xuất nhập khẩu chất thải gia tăng đáng kể. Theo tổ chức Landfills, thực tiễn thương mại quốc tế đã xuất hiện cụm từ “chuyên chở chất thải”.[24]

Hệ lụy của xuất nhập khẩu chất thải chủ yếu rơi vào các nước đang phát triển và chậm phát triển. Các nước chậm phát triển, đang phát triển thậm chí được coi là “thiên đường xả thải” của các nước phát triển.[25] Đáng lo ngại nhất là một phần đáng kể các chất thải không tái chế được hoặc chất thải độc hại được nhập khẩu theo các chất thải khác từ các nước phát triển vào các nước đang phát triển và chậm phát triển.

Theo số liệu của tổ chức Investigate West thì Mỹ, quốc gia không phê chuẩn Công ước BASEL là quốc gia xuất khẩu chất thải nhựa lớn nhất thế giới. Mỹ đã xuất 800 triệu tấn chất thải nhựa sang Mexico, Malaysia, Ấn Độ và Việt Nam. Việc nhập khẩu này của các nước nêu trên sự vi phạm điều khoản bổ sung của Công ước BASEL theo đó các quốc gia thành viên không được mua bán chất thải nhựa với quốc gia không thành viên.[26]

Việt Nam cũng đang chịu những rủi ro của việc nhập khẩu chất thải. Việt Nam là quốc gia ký BASEL và tuân thủ các quy định của BASEL. Sự gia tăng việc nhập khẩu chất thải nhựa ở Việt Nam cũng có lý do tương tự như ở nhiều nước nhập khẩu chất thải nhựa khác. Đó là tình trạng các cơ sở tái chế chất thải nhựa thiếu cơ sở hạ tầng phù hợp và có xu hướng sử dụng chất thải nhựa nhập khẩu vì dễ kiếm thay vì thu gom trong nước. Nhiều nước nhập khẩu không được trang bị đầy đủ về cơ sở hạ tầng để xử lý việc tái chế trong nước, chưa nói đến điều đó từ các khu vực khác. Các nhà tái chế nhựa địa phương cuối cùng tập trung vào tái chế nhựa nhập khẩu dễ kiếm, thay vì phát triển hệ thống thu gom và phân loại rác thải trong nước.[27]

Pháp luật môi trường của Việt Nam cấm việc nhập khẩu, xuất khẩu chất thải dưới mọi hình thức. Tuy nhiên, trên thực tế, chất thải vẫn được nhập khẩu vào Việt Nam thông qua nhiều con đường khác nhau. Nguyên nhân là áp lực từ chính sách cấm nhập khẩu một số loại phế liệu của một số quốc gia, dẫn đến phế liệu có xu hướng được chuyển vào ASEAN, trong đó có Việt Nam. Ngay trong những năm sau Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có hiệu lực, tình trạng nhập khẩu chất thải trở nên đáng báo động đỏ. Báo cáo về công tác bảo vệ môi trường năm 2018 do Chính phủ trình Quốc hội cho thấy tổng khối lượng phế liệu nhập khẩu vào Việt Nam tăng liên tục từ 7,9 triệu tấn năm 2018 lên hơn 9,2 triệu tấn năm 2018.[28]

5. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật hướng tới kiểm soát hiệu quả sự lạm dụng nhập khẩu phế liệu để nhập khẩu chất thải
Nhập khẩu phế liệu hay cấm nhập khẩu phế liệu không phải là vấn đề chưa có lời giải trong pháp luật hiện hành của Việt Nam. Việc cấm nhập khẩu chất thải dưới mọi hình thức bị Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 hiện hành cấm. Tuy nhiên, việc nhập khẩu phế liệu được cho phép với những đòi hỏi kỹ thuật và pháp lý cụ thể. Ở khía cạnh này, pháp luật Việt Nam không khác với pháp luật của tuyệt đại đa số các quốc gia và xét ở khía cạnh kinh tế học thị trường rất dễ giải thích. Nền kinh tế của bất cứ quốc gia nào cũng cần cân bằng nhu cầu nguyên liệu và tận dụng tối đa phế liệu có giá trị. Tuy nhiên, như đã phân tích, ranh giới mong manh giữa phế liệu và chất thải rất dễ bị lợi dụng. Chất thải có thể được nhập khẩu núp bóng nhập khẩu phế liệu một cách dễ dàng nếu sự kiểm soát đối với ranh giới giữa hai dạng vật thể bị loại ra từ sản xuất và tiêu dùng xã hội. Để ngăn chặn tình trạng nhập khẩu chất thải núp bóng nhập khẩu phế liệu cần đến nhiều giải pháp khác nhau song dưới đây là những biện pháp chủ yếu:

Thứ nhất, cần nội luật hóa và triển khai thi hành trên thực tế các quy định bổ sung của Công ước BASEL. Các bổ sung của Công ước này hiện đang có hiệu lực. Các quy định bổ sung này mở rộng diện các chất độc hại bị cấm theo Công ước, áp dụng nguyên tắc thông báo trước và cho phép. Cụ thể, không chỉ cấm các các chất thải độc hại, Công ước sau khi bổ sung cấm chuyên chở chất thải nếu không đáp ứng một trong các yêu cầu cụ thể bao gồm: 1) Nước xuất khẩu không có năng lực kỹ thuật và cơ sở vật chất, năng lực cần thiết hoặc địa điểm xử lý phù hợp để xử lý chất thải được đề cập theo “cách thân thiện với môi trường”; 2) chất thải được đề cập được yêu cầu làm nguyên liệu thô cho các ngành công nghiệp tái chế hoặc thu hồi tại nước nhập khẩu; 3) việc di chuyển xuyên biên giới được đề cập là phù hợp với các tiêu chí khác do các Bên quyết định (các tiêu chí này thường được tìm thấy trong các quyết định được Hội nghị các Bên thông qua).[29] Mặc dù siết chặt việc cho phép chuyên chở chất thải đáp ứng với 1 trong 3 yêu cầu nêu trên, Công ước Basel vẫn khuyến nghị các quốc gia thành viên hạn chế việc xuất nhập khẩu chất thải trong những tình huống cụ thể.

Công ước Basel được bổ sung quy định nguyên tắc chấp thuận được thông báo trước (PIC[30]). Nguyên tắc này buộc các quốc gia xuất khẩu chất thải Công ước Basel đặt ra quy trình chi tiết về sự đồng ý trước (PIC) với các yêu cầu nghiêm ngặt đối với việc vận chuyển xuyên biên giới chất thải nguy hại và các chất thải khác. Quy trình này là trọng tâm của hệ thống kiểm soát dựa trên bốn giai đoạn chính (1) thông báo; (2) sự đồng ý và cấp giấy tờ di chuyển; (3) di chuyển xuyên biên giới; và (4) xác nhận việc xử lý.

Các quy định bổ sung của Công ước Basel được đề xuất trước khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 của Việt Nam được ban hành. Vì thế có khá nhiều quy định trong Luật này và các văn bản hướng dẫn thi hành trở nên bất cập. Công ước Basel cấm chuyên chở các chất thải độc hại và hạn chế chuyên chở các chất thải khác bằng các yêu cầu cụ thể về trình tự, thủ tục và các tiêu chuẩn kỹ thuật. Pháp luật về bảo vệ môi trường hiện hành cấm nhập khẩu chất thải. Tuy nhiên, trên thực tế Việt Nam vẫn là một trong các quốc gia nhập khẩu chất thải lớn nhất thế giới. Lỗ hổng này nằm ở ranh giới giữa nhập khẩu phế liệu – hành vi hợp pháp và nhập khẩu chất thải – hành vi bất hợp pháp. Là quốc gia thành viên Basel, Việt Nam cần có những giải pháp chính sách và pháp luật phù hợp để thực hiện các nguyên tắc, quy định của Công ước này liên quan đến chuyên chở, nhập khẩu, xuất khẩu chất thải. Việc nội luật hóa và thực hiện đầy đủ các quy định bổ sung của Công ước Basel sẽ giúp loại bỏ nguy cơ xung đột của pháp luật Việt Nam với Công ước Basel ở khía cạnh chuyên chở phế liệu, chất thải.[31]

Thứ hai, chi tiết hóa các yêu cầu cụ thể và tiêu chí kỹ thuật để xác định các hoạt động liên quan đến nhập khẩu phế liệu. Một trong những yêu cầu như vậy chính là các quy định về kho lưu giữ phế liệu nhập khẩu, bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu. Nghị định số 08/2022/NĐ-CP tuy tương đối cụ thể song vẫn bất cập về đòi hỏi địa điểm. Hiện tại chưa có yêu cầu cụ thể về địa điểm. Vấn đề đặt ra là nếu để kho hoặc bãi này gần khu dân cư, trường học hoặc khu vực sinh hoạt cộng đồng, khi tình huống xấu xảy như bão, lũ lụt, hỏa hoạn… thì rủi ro môi trường và rủi ro sức khỏe đối với người dân sinh sống ở các khu vực lân cận là rất lớn. Chính vì vậy, Nghị định trên cần bổ sung quy định về kho, bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu phải có khoảng cách an toàn đối với khu dân cư, tức là phải có những yêu cầu cụ thể để thỏa mãn Điều 52 Nghị định 08/2022/NĐ-CP. Cần thiết bổ sung quy định về diện tích tối thiểu đối với về kho, bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu nhằm hạn chế sự tích tụ tập trung với mật độ lớn phế liệu trên diện tích nhỏ; cần bổ sung quy định kho lưu giữ phế liệu nhập khẩu phải hệ thống phòng cháy, chữa cháy an toàn do phế liệu nhập khẩu có một số loại nguy cơ dễ cháy (ví dụ như phế liệu là nhựa, giấy…) nếu không tuân thủ chặt chẽ về an toàn cháy nổ.

Thứ ba, cần quy định những biện pháp kỹ thuật phòng ngừa cần được tuân thủ triệt để trong hoạt động nhập khẩu phế liệu, loại bỏ nguy cơ biến Việt Nam trở thành trung tâm tái chế chất thải, phế liệu có chất lượng thấp. Cụ thể, cần siết chặt hơn nữa đối với danh mục phế liệu được nhập khẩu, loại bỏ những loại, mã phế liệu có nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường, những phế liệu có nguồn cung cấp tương đối dồi dào ở trong nước như giấy loại, hoặc bìa thu hồi (phế liệu và vụn thừa), thủy tinh vụn và thủy tinh phế liệu… Ðây là những loại phế liệu thường được sử dụng để tái chế thành các sản phẩm có chất lượng thấp, phát sinh nhiều chất thải độc hại, nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường, do vậy, loại bỏ khỏi danh mục trên là cần thiết. Trong các tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng đối với phế liệu nhập khẩu theo danh mục do Thủ tướng ban hành tại Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg ngày 19/12/2014 và các văn bản pháp luật liên quan cần bổ sung tiêu chuẩn được làm sạch. Phế liệu được làm sau trước khi xuất khẩu, nhập khẩu buộc những doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu phải cân nhắc khi nhập khẩu chúng. Việc kéo một con tàu bị coi là phế liệu kèm theo cả chất thải trên đó chắc chắn khiến nhập khẩu phế liệu và nhập khẩu chất thải là một. Nhập khẩu giấy, rác thải nhựa dưới vỏ bọc phế liệu sẽ bị hạn chế bởi tiêu chí “được làm sạch”.

Thứ tư, cần có giải pháp dứt điểm cho vấn đề hiện đang có đang có những tranh luận gay gắt trái chiều liên quan đến các chất thải nhập khẩu không được thông quan hay không có người nhận. Theo các quy định hiện hành thì việc xử lý các chất thải không được thông quan sẽ phải chuyển khỏi Việt Nam trong vòng 30 ngày, quá 30 ngày thì sẽ xử lý bằng cách tiêu hủy. Giải pháp đang được áp dụng gây nhiều sự bất đồng về tính hợp lý và yêu cầu bảo vệ môi trường. “Giải pháp ‘anh không chở đi sau 30 ngày, tôi tự tiêu hủy’ là luẩn quẩn, bế tắc, không lối thoát và chứng tỏ sự lúng túng của chúng ta trong quản lý, điều hành vấn đề phế thải tồn đọng.[32] Giải pháp này không thực sự phù hợp và gây thiệt hại cho nhà nước Việt Nam. Việc xử lý hàng nghìn tấn chất thải ngay tại vùng quanh cửa khẩu tốn rất nhiều chi phí. Nếu chở chất thải đó đi xử lý ở những địa điểm khác thì chi phí sẽ tăng lên hơn nhiều. Ai phải gánh chịu chi phí này nếu không phải là ngân sách nhà nước. Điều đáng lo ngại hơn là chính là vấn đề ô nhiễm môi trường phát sinh từ việc xử lý các chất thải nhập khẩu không có người nhận, không được thông quan.

Giải pháp cho việc xử lý này cần tìm trong các quy định bổ sung của Công ước Basel về nguyên tắc PIC nêu ở trên. Khi thực hiện nội luật hóa và thi hành nguyên tắc PIC, cần đặt ra nghĩa vụ của các ngân hàng cung cấp các dữ liệu liên quan đến thanh toán hợp đồng nhập khẩu phế liệu. Điều này giúp cơ quan hải quan Việt Nam biết trước các doanh nghiệp nào đang nhập khẩu phế liệu để thực hiện việc kiểm soát quy trình thông quan, tránh tình trạng chất thải nhập khẩu không có người nhận và không thể truy tìm chủ nhân của những đống rác thải cơ quan chức năng mang rác đó để mang đi tái chế. Chia sẻ thông tin liên quan đến các hợp đồng, vận đơn, chứng từ thanh toán nhập phế liệu nhập khẩu giúp tăng cường kiểm soát phế liệu ngay từ khi chưa vào cảng biển Việt Nam.[33]

6. Kết luận
Phế liệu và chất thải là hai khái niệm quan trọng và có nhiều điểm khác biệt trong lĩnh vực quản lý môi trường và pháp luật hiện hành. Việc phân định rõ ràng hai khái niệm này trong pháp luật không chỉ giúp nâng cao hiệu quả quản lý mà còn góp phần vào việc xây dựng một nền kinh tế bền vững hơn thông qua tái chế, tái sử dụng tài nguyên. Việt Nam cho phép nhập khẩu phế liệu để làm nguyên liệu sản xuất, song việc này phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định pháp luật nhằm đảm bảo việc nhập khẩu phế liệu không gây hại cho môi trường và sức khỏe cộng đồng. Các quy định này giúp cân bằng kiểm soát rủi ro môi trường và đáp ứng nhu cầu tái chế và sử dụng tài nguyên một cách bền vững. Tình trạng nhập khẩu chất thải ở Việt Nam đã tăng đáng kể trong những năm gần đây đặt gây nhiều hệ lụy nghiêm trọng cho môi trường. Câu hỏi mà các nhà lập pháp, hành pháp của đất nước cần trả lời là tại sao tình trạng nhập khẩu chất thải vẫn diễn ra? Nguyên nhân từ hệ thống pháp luật thực định hay quá trình thi hành pháp luật, thiếu tầm nhìn gần khi mãi hướng vào tầm nhìn xa? Trong nghiên cứu này của tác giả chỉ đề cập một số khía cạnh thực tiễn, lý luận và một số giải pháp gắn với việc nhập khẩu phế liệu. Thông điệp của nghiên cứu này là cần hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành theo hướng nội luật hóa và triển khai thi hành trên thực tế các quy định bổ sung của Công ước BASEL, từ đó khắc phục các bất cập giữa quản lý nhập khẩu phế liệu và ngăn chặn hiệu quả việc nhập khẩu chất thải núp bóng phế liệu./.