Phòng, chống lũng đoạn nhà nước trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam

Dẫn nhập

Lũng đoạn nhà nước là một dạng tham nhũng mới được nhận diện bởi các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới (World Bank – WB) cách đây khoảng hai thập kỷ, khi nghiên cứu về tình hình tham nhũng ở các nước trong khu vực hậu Xô-viết ở châu Âu. Khác với những hình thức tham nhũng trước đây khi mà những kẻ tham nhũng chỉ làm trái chính sách, pháp luật và các quy định đã ban hành để thu lợi, lũng đoạn nhà nước có đặc trưng là việc những doanh nghiệp cấu kết với các quan chức nhà nước biến chất để thao túng việc hoạch định, ban hành chính sách, pháp luật và quyết định để thu lợi riêng. Chính vì vậy, lũng đoạn nhà nước để lại những hậu quả to lớn, lâu dài về nhiều mặt, và cần được xem như là một ưu tiên trong cuộc chiến phòng, chống tham nhũng ở các quốc gia.

Những nghiên cứu về vấn đề này đã chỉ ra rằng, lũng đoạn nhà nước có thể xảy ra ở tất cả các quốc gia, kể cả những nước phát triển hoặc đang phát triển, nhưng trầm trọng hơn ở những nước đang phát triển – nơi mà quản trị nhà nước còn yếu kém. Với tính chất là một quốc gia đang chuyển đổi sang kinh tế thị trường, lại chịu ảnh hưởng nhất định của văn hoá Đông Á trong quản trị nhà nước, Việt Nam có mức độ rủi ro cao về lũng đoạn nhà nước.

Vấn đề lũng đoạn nhà nước đã được nghiên cứu ở nhiều quốc gia nhưng hiện vẫn còn tương đối mới ở Việt Nam, vì vậy, cần có nhiều nghiên cứu toàn diện và sâu sắc về vấn đề đó. Bài viết này bổ sung cho một số nghiên cứu hiện có, góp phần làm rõ hơn nguồn gốc, bản chất, những biểu hiện và giải pháp phòng, chống lũng đoạn nhà nước, cũng như những rủi ro và sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật để phòng, chống dạng tham nhũng này ở Việt Nam.

1. Khái niệm và bản chất của lũng đoạn nhà nước

Lũng đoạn nhà nước (state capture, đôi khi còn được dịch là “thâu tóm nhà nước”, “khống chế nhà nước”) là thuật ngữ được đề cập đầu tiên vào năm 2000 trong một ấn phẩm của Ngân hàng Thế giới (World Bank – WB) có tiêu đề là. “Khống chế Nhà nước, Khống chế Tình hình: Lũng đoạn nhà nước, Tham nhũng và Gây ảnh hưởng trong Thời kỳ Chuyển tiếp”[1]. Đây là một báo cáo nghiên cứu do WB tài trợ, tập trung phân tích quá trình chuyển đổi kinh tế, xã hội của 27 nước Đông Âu và Liên Xô cũ sau sự sụp đổ của hệ thống xã hội chủ nghĩa ở khu vực này. Điểm nổi bật được chỉ ra trong ấn phẩm đó làtình trạng bộ máy nhà nước trong khu vực bị khống chế/thâu tóm bởi một số doanh nghiệp lớn cấu kết với một số quan chức cấp cao[2]. Báo cáo nhận định, ở những quốc gia này, “..chỉ sau một thập kỷ chuyển đổi, nỗi sợ hãi khế ước xã hội đã được thay thế bằng những mối lo ngại mới về những tỷ phú quyền lực, những người lũng đoạn các chính trị gia, điều khiển các tổ chức và kiểm soát báo chí”[3]. Những tỷ phú đó là những kẻ “định hình quá trình làm chính sách, quy định và môi trường luật pháp (...) nhằm đẩy mạnh và bảo vệ các lợi ích của họ bằng việc làm hại đến lợi ích của xã hội”[4]. Chính sách và môi trường pháp luật của nhà nước bị họ lèo lái để “..mang lại lợi thế khổng lồ cho các doanh nghiệp của nhóm lũng đoạn, hy sinh lợi ích của những doanh nghiệp còn lại”[5].

Cụ thể hơn, trong ấn phẩm nêu trên, lũng đoạn nhà nước được định nghĩa là: “..tình trạng mà các công ty thực hiện các khoản thanh toán tư nhân bất hợp pháp và không minh bạch cho các quan chức nhà nước để ảnh hưởng đến việc xây dựng luật, quy tắc, quy định hoặc nghị định của các cơ quan nhà nước”[6]. Một số tổ chức quốc tế khác cũng đưa ra định nghĩa tương tự. Cụ thể, theo TI, lũng đoạn nhà nước là “..tình trạng mà các cá nhân, tổ chức, công ty hay nhóm quyền lực ở bên trong hay bên ngoài một quốc gia sử dụng các biện pháp bất chính để thao túng chính sách, môi trường pháp luật và nền kinh tế quốc gia nhằm trục lợi riêng”[7], và “..là các quá trình mà mục đích cuối cùng là kiểm soát nguồn lực công và lũng đoạn chúng cho lợi ích của một cá nhân hoặc một nhóm cụ thể”[8]. Còn theoQuỹ Tiền tệ Quốc tế (International Money Fund - IMF), lũng đoạn nhà nước là “..nỗ lực từ các doanh nghiệp nhằm định hình luật pháp, chính sách và quy định của nhà nước theo lợi ích của họ bằng cách cung cấp các mối lợi cá nhân bất hợp pháp cho các quan chức nhà nước”[9].

Những phân tích ở trên cho thấy, xét về bản chất, lũng đoạn nhà nước cũng là một dạng tham nhũng, nhưng là một dạng tham nhũng đặc biệt, dựa trên mối quan hệ bất thường giữa giới kinh doanh và giới cầm quyền. Theo nghĩa đó, khái niệm lũng đoạn nhà nước có bản chất gần gũi với khái niệm “chủ nghĩa tư bản thân hữu” (crony capitalism - còn gọi là “chủ nghĩa tư bản lợi ích nhóm”, chỉ “..một nền kinh tế mà trong đó các thành viên gia đình và bạn bè của các quan chức chính quyền và chủ doanh nghiệp được dành cho những lợi thế bất công trên các phương diện việc làm, tín dụng…”[10]) tuy khác nhau về mức độ. Ở đây, nếu như lũng đoạn nhà nước chỉ tình trạng tham nhũng đã phát triển đến mức có hệ thống, thâm nhập và bắt đầu chi phối, nhưng chưa đến mức các nhóm lợi ích gồm doanh nghiệp và quan chức khống chế hoàn toàn bộ máy nhà nước, thì chủ nghĩa tư bản thân hữu chỉ tình trạng nền kinh tế cơ bản đã hoàn toàn bị thâu tóm bởi các nhóm lợi ích đó. Từ một góc độ khác, lũng đoạn nhà nước là khái niệm chỉ một dạng tham nhũng, còn chủ nghĩa tư bản thân hữu là khái niệm chỉ một dạng thức tổ chức nền kinh tế. Như vậy, nhìn từ cả hai góc độ, lũng đoạn nhà nước là biểu hiện và là đặc trưng của chủ nghĩa tư bản thân hữu.

Xét về cấp độ, theo Joel Hellman và Daniel Kaufmann, trong nhiều trường hợp, lũng đoạn nhà nước thuộc về dạng tham nhũng lớn (grand corruption) - tức là tham nhũng ở cấp độ cao, do các quan chức nhà nước có quyền lực lớn thực hiện[11], khác với “tham nhũng nhỏ/tham nhũng vặt” (petty corruption) - là hành vi “lạm dụng quyền lực được giao của các cán bộ, công chức cấp thấp và cấp trung trong tương tác hàng ngày với người dân, thường khi người dân có nhu cầu tiếp cận với hàng hóa hoặc dịch vụ cơ bản như bệnh viện, trường học, cảnh sát và các cơ quan khác”[12]. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác, lũng đoạn nhà nước được xem là một hình thức biểu hiện mới [8] của tham nhũng, hoặc thậm chí là một dạng tham nhũng mới[13] – thể hiện qua việc giới tài phiệt thao túng việc hình thành chính sách công và thậm chí định hình các quy tắc mới để tạo ra những lợi thế to lớn cho họ.

Để làm rõ hơn tính chất mới mẻ của lũng đoạn nhà nước, Joel Hellman và Daniel Kaufmann chia tham nhũng thành hai dạng chính: tham nhũng hành chính (administrative corruption) và lũng đoạn nhà nước, trong đó tham nhũng hành chính là việc cá nhân hoặc doanh nghiệp làm trái chính sách, pháp luật hay quy định để thu lợi riêng, thông qua việc hối lộ cho công chức, còn lũng đoạn nhà nước là việc cá nhân hoặc doanh nghiệp định hình chính sách, pháp luật hay quy định để thu lợi riêng, tuy cũng thông qua việc hối lộ cho công chức[14]. Như vậy, sự khác biệt giữa tham nhũng hành chính và tham nhũng dạng lũng đoạn nhà nước không phải là mức độ của việc hối lộ hoặc cấp độ của hệ thống chính trị mà hành vi hối lộ được thực hiện, mà là cách thức mà tham nhũng tác động đến pháp luật. Cụ thể, nếu như tham nhũng hành chính chỉ tác động đến việc thực thi pháp luật thì lũng đoạn nhà nước tác động đến việc xây dựng pháp luật.

Theo tư duy truyền thống, tham nhũng được định nghĩa là hành vi của quan chức lạm dụng quyền lực công để thu lợi cá nhân. Tuy nhiên, tham nhũng hiện nay rõ ràng đã mang một ý nghĩa rộng hơn. Nó đã ăn sâu vào thể chế quản trị của nhiều quốc gia, liên quan đến một mạng lưới các chính trị gia, tổ chức, công ty và các cá nhân tư nhân thông đồng với nhau để hưởng lợi từ việc tiếp cận với quyền lực, các nguồn lực công và quá trình hoạch định chính sách về cung cấp dịch vụ công. Chính vì vậy, từ góc nhìn của chính trị học, có thể cho rằng, lũng đoạn nhà nước về bản chất là một dạng tham nhũng chính trị có hệ thống, vì trong đó giới doanh nhân nắm giữ nguồn tài chính dùng tiền bạc để gây ảnh hưởng sâu rộng đến luật pháp, quy định và chính sách của nhà nước, là một quy trình “tư nhân hoá chính sách công”[15]. Đây không đơn thuần chỉ là một triệu chứng, mà còn là một nguyên nhân cơ bản dẫn đến quản trị nhà nước yếu kém, bởi lẽ trong bối cảnh lũng đoạn nhà nước, nền kinh tế bị kìm hãm trong một vòng luẩn quẩn mà trong đó, do sự cản trở của những doanh nghiệp hùng mạnh và các quan chức cấu kết với họ, sẽ rất khó thực hiện những cải cách về thể chế và chính sách cần thiết để thúc đẩy quản trị tốt, qua đó tạo ra sự phát triển bền vững về kinh tế, xã hội.

Cũng cần nói thêm rằng, trong thực tế, bản thân vấn đề lũng đoạn nhà nước không hoàn toàn mới, vì nó đã được đề cập bởi George Stigler, nhà kinh tế học được giải thưởng Nobel vào năm 1982. Trong một bài viết có tiêu đề “Lý thuyết về điều chỉnh kinh tế” công bố vào năm 1971, George Stigler đã nêu ra khái niệm “regulatory capture” (lũng đoạn quy tắc) để chỉ tình trạng ở một số quốc gia có những văn bản pháp luật bị giới tư bản công nghiệp chi phối khi xây dựng, nhằm để bảo vệ lợi ích của giới tư bản công nghiệp, vì thế có ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế nói chung[16]. Tuy nhiên, khái niệm “regulatory capture” của George Stigler chủ yếu giới hạn trong việc xây dựng các regulatory rules (có thể hiểu như các quy định pháp luật về một số vấn đề riêng lẻ) mà tác động trực tiếp đến một số ngành công nghiệp, chứ không mở rộng đến tất cả hệ thống pháp luật như lũng đoạn nhà nước. Nói cách khác, so với regulatory capture, khái niệm state capture cần được hiểu rộng hơn, theo nghĩa nó liên quan đến tất cả các luật, chính sách và quy tắc mà định hình mọi lĩnh vực của xã hội, tác động đến toàn bộ cơ chế hoạt động về chính trị, kinh tế của nhà nước[17], và vì vậy, hậu quả của nó cũng lớn hơn rất nhiều.

2. Thủ phạm, biểu hiện và hậu quả của lũng đoạn nhà nước

Như đã đề cập ở phần trên, thủ phạm chính của lũng đoạn nhà nước là những doanh nghiệp bất chính và những quan chức biến chất. Lũng đoạn nhà nước thường thể hiện dưới hình thức những mối liên minh lợi ích giữa các nhóm quyền lực giàu có trong giới kinh doanh và giới chính trị (gọi chung là nhóm tinh hoa của xã hội), thông qua mối quan hệ gia đình, bạn bè và sự đan xen quyền sở hữu các tài sản kinh tế. Theo TI, tất cả các cơ quan công quyền, gồm hành pháp, lập pháp, tư pháp, cả ở cấp trung ương và địa phương, đều có thể là mục tiêu của “lũng đoạn nhà nước”[18], song thành phần của liên minh này không chỉ giới hạn trong phạm vi một quốc gia. Nhiều chuyên gia đã từng chứng minh rằng, một số nhà đầu tư nước ngoài cũng có thể trở thành những captor firms – tức là những doanh nghiệp lũng đoạn nhà nước ở quốc gia nơi mà họ có hoạt động kinh doanh[19].

Về biểu hiện, những hành vi được xem là “lũng đoạn nhà nước” rất đa dạng, ví dụ như đóng góp trái luật cho các đảng phái chính trị và chính trị gia trong các chiến dịch tranh cử, mua phiếu bầu, mua quyết định của các nhà lãnh đạo hay các phán quyết của tòa án, vận động hành lang trái phép[20]. Về hậu quả, điều có thể thấy rõ ràng đầu tiên là lũng đoạn nhà nước tạo ra sự bất bình đẳng ngay trong chính nền kinh tế của một quốc gia. Các doanh nghiệp tham gia vào lũng đoạn nhà nước phát triển nhanh nhờ mối quan hệ mờ ám với giới quan chức, và vì thế lấn át những doanh nghiệp làm ăn chân chính. Ở những nền kinh tế mà có tình trạng lũng đoạn nhà nước nghiêm trọng, những doanh nghiệp tham gia vào lũng đoạn nhà nước (captor firms) có mức độ tăng trưởng cao gấp nhiều lần so với những doanh nghiệp làm ăn chân chính. Sự tăng trưởng mờ ám của các doanh nghiệp lũng đoạn nhà nước dẫn đến hậu quả kéo lùi sự tăng trưởng của khu vực tư nhân và làm giảm nguồn đầu tư, chủ yếu là do các doanh nghiệp lo ngại về môi trường kinh doanh thiếu minh bạch và liêm chính. Một nghiên cứu của WB năm 2000 cho thấy ở những quốc gia mà tình trạng lũng đoạn nhà nước nghiêm trọng (high capture countries), mức tăng trưởng của khu vực tư nhân và của nguồn đầu tư chỉ bằng một nửa so với ở những quốc gia mà mức độ lũng đoạn nhà nước thấp (low capture countries)[21].

Như vậy, có thể thấy rằng, hậu quả trực tiếp của lũng đoạn nhà nước là phá hoại môi trường kinh doanh, từ đó làm suy giảm sự phát triển và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Bên cạnh hậu quả trực tiếp đó, lũng đoạn nhà nước còn có những hậu quả khác, đó là phá huỷ tính liêm chính từ thượng tầng kiến trúc của xã hội, và trong nhiều trường hợp, nó tạo ra tình trạng bất ổn về chính trị, đặc biệt khi mà lũng đoạn nhà nước đã đến mức trở thành chủ nghĩa tư bản thân hữu. Ví dụ, những cáo buộc về lũng đoạn nhà nước đã dẫn đến nhiều cuộc biểu tình chống lại chính phủ ở Hungary vào năm 2010, ở Bulgaria vào các năm 2013-2014, ở Nam Phi vào năm 2016[22]... Đó là bởi khi mà các quyết định chính sách được định hình để ban hành và thực hiện chỉ để làm lợi cho một số nhóm doanh nghiệp và quan chức thì không chỉ là ảnh hưởng đến các doanh nghiệp khác, mà còn tác động nghiêm trọng đến khả năng tiếp cận với các dịch vụ công của người dân, khiến cho người dân mất lòng tin và phản đối nhà nước.

Tuy nhiên, xét từ phương diện quản trị quốc gia, hậu quả nghiêm trọng và lâu dài hơn cả do lũng đoạn nhà nước gây ra đó là tạo ra sự méo mó về thể chế, từ đó tham nhũng trở nên có hệ thống và xâm nhập vào bộ máy, cho phép các lợi ích riêng thay thế lợi ích chung và trở thành tác nhân chính trong việc hoạch định và thực thi chính sách và pháp luật. Trong bối cảnh lũng đoạn nhà nước hoành hành, chính quyền và giới kinh doanh tồn tại trong mối quan hệ bất minh, trong đó các công ty và cá nhân gây ảnh hưởng đến quá trình hình thành pháp luật thông qua những khoản hối lộ và móc ngoặc. Quyền lực nhà nước – mà nguồn gốc là của nhân dân - dần dần tập trung vào tay của một số quan chức và doanh nhân. Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy những doanh nhân thành công trong việc kiếm lợi khủng từ sự câu kết với quan chức sẽ tiếp tục “mưu cầu ảnh hưởng và vị thế chính trị chính thức”, và cho đến khi tiếp cận được quyền lực nhà nước thì sẽ trở thành những đầu sỏ chính trị mới với quyền lực chính trị thực sự[23]. Khi mạng lưới câu kết giữa doanh nghiệp và quan chức chiếm cứ mọi ngóc ngách của bộ máy nhà nước, chúng sẽ ‘lật đổ’ chính quyền, biến quyền lực của chính quyền thành quyền lực của riêngchúng, dùng để mưu cầu lợi ích riêng[24]. Trong bối cảnh đó, những chuẩn mực về tổ chức, hoạt độngcủa một nhà nước dân chủ bị huỷ hoại, kéo theo sự suy đồi của các giá trị đạo đức nền tảng trong xã hội.Sự tàn phá của lũng đoạn nhà nước không loại trừ cả các đảng chính trị cầm quyền. Trong bối cảnh lũng đoạn nhà nước, các nhóm lợi ích sẽ cấu kết và cạnh tranh với nhau để giành quyền lực và đặc lợi, từ đó làm suy yếu sự thống nhất nội bộ, hủy hoại tính chính danh, khiến cho quần chúng xa lánh, kết quả làtạo ra quá trình tự tan rã ngay bên trong nội bộ đảng chính trị cầm quyền[25].

3. Giải pháp phòng, chống lũng đoạn nhà nước

Do lũng đoạn nhà nước cũng là một dạng tham nhũng, cho nên về nguyên tắc, các biện pháp phổ quát dùng để phòng, chống tham nhũng cũng có thể được sử dụng để ngăn chặn lũng đoạn nhà nước. Bên cạnh đó, vì lũng đoạn nhà nước là một dạng tham nhũng đặc biệt, nên để đạt hiệu quả phòng, chống cao, cần áp dụng thêm những biện pháp đặc biệt.

Từ góc độ khác, theo Joel Hellman và Daniel Kaufmann, để phòng, chống lũng đoạn nhà nước, không chỉ cần kiểm soát các doanh nghiệp và các quan chức, mà còn cần chú ý điều chỉnh môi trường kinh tế, xã hội có liên quan, thông qua việc thực hiện những biện pháp sau đây[26]:

Gia tăng tính cạnh tranh về kinh tế

Gia tăng tính cạnh tranh của nền kinh tế giúp xoá bỏ độc quyền, từ đó loại trừ các cơ hội và triệt tiêu các động lực để lũng đoạn nhà nước. Điều này đặc biệt quan trọng ở những quốc gia mà trong các lĩnh vực kinh tế đã vốn có sự độc quyền hoặc bị chi phối bởi những cơ quan, tổ chức hay người nắm giữ chức vụ cao. Các biện pháp nâng cao tính cạnh tranh bao gồm tái cấu trúc nền kinh tế, thúc đẩy sự gia nhập thị trường của các doanh nghiệp mới thông qua tự do hóa và tăng cường cung cấp hàng hóa/dịch vụ công nhằm cải thiện môi trường đầu tư.

Tăng cường tính minh bạch

Sự minh bạch (transparency) là kẻ thù của mọi hành vi tham nhũng, trong đó có lũng đoạn nhà nước, bởi tham nhũng về bản chất là những hành động bất chính, bất hợp pháp, nên phải được thực hiện một cách lén lút, bí mật. Đối với việc phòng chống lũng đoạn nhà nước, ngoài những vấn đề khác, cần bảo đảm sự minh bạch về mối quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư, giữa các cơ quan công quyền và các doanh nghiệp…Ngoài ra, cũng cần bảo đảm sự minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, minh bạch về tài sản, thu nhập của các quan chức nhà nước, cũng như minh bạch trong hoạt động, đặc biệt là vấn đề tài chính, của các doanh nghiệp. Việc minh bạch những vấn đề này sẽ giúp giám sát chặt chẽ và hiệu quả quan hệ giữa các chủ thể có liên quan, từ đó có thể phát hiện và xử lý kịp thời những biểu hiện cấu kết, móc ngoặc giữa các doanh nghiệp và quan chức để lũng đoạn nhà nước.

Từ một góc độ khác, cần bảo đảm sự minh bạch trong quy trình hoạch định, thực thi chính sách công, để giảm thiểu những cơ hội cấu kết, móc ngoặc giữa doanh nghiệp và quan chức. Trong vấn đề này, những cải cách có thể bao gồm: Xây dựng quy trình đánh giá tác động tham nhũng đối với các dự thảo chính sách công; Công bố biên bản họp ở các giai đoạn cụ thể của quá trình hoạch định chính sáchcông; Thực hiện quyền được thông tin theo quy định của pháp luật để cho phép truy cập vào các tài liệu liên quan đến hoạch định chính sách công; Có cơ chế khuyến khích tham vấn cộng đồng về dự thảo chính sách công và văn bản pháp luật; Tăng cường cơ chế bảo đảm trách nhiệm giải trình cá nhân trong việc hoạch định chính sách công.

Tăng cường quản lý việc mua sắm công

Mua sắm công (public procurement) là một trong những mục tiêu phổ biến của những kẻ lũng đoạn nhà nước. Các công chức tha hoá và những doanh nghiệp làm ăn bất chính thường lợi dụng những lỗ hổng trong pháp luật về mua sắm công để trục lợi. Chính vì vậy, củng cố, cải cách khung pháp luật về mua sắm công sẽ giúp hạn chế tham nhũng nói chung, tham nhũng dạng lũng đoạn nhà nước nói riêng.

Một khung pháp luật về mua sắm công tốt cần bảo đảm khả năng cạnh tranh công bằng cho mọi chủ thể tham gia, cũng như tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tất cả quá trình. Kinh nghiệm của một số quốc gia cho thấy, cần phân định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trong việc mua sắm công, trong đó bao gồm những cơ quan lập kế hoạch, tổ chức đấu thầu và giám sát thực hiện các hợp đồng mua sắm công[27]. Cũng cần thiết sử dụng những kênh đánh giá độc lập các hợp đồng mua sắm công để bảo đảm tính liêm chính trong toàn bộ quá trình[28]. Ngoài ra, cần bảo vệ những người báo tin/tố cáo (whistleblowers) những sai phạm trong mua sắm công và sửa đổi những quy định tạo cơ sở cho sự gian lận trong các hợp đồng hợp tác công – tư về mua sắm công[29].

Cải cách các doanh nghiệp nhà nước

Các doanh nghiệp nhà nước (state-owned enterprise) thường được sử dụng như là bình phong cho sự cấu kết giữa các quan chức tha hoá và những doanh nghiệp lũng đoạn nhà nước. Lợi dụng sự lỏng lẻo trong pháp luật về quản lý tài sản và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước, những quan chức tha hoá và doanh nghiệp tư nhân có rất nhiều thủ đoạn để chiếm đoạt tài sản nhà nước mà doanh nghiệp nhà nước đang quản lý, ví dụ như qua các hoạt động mua sắm, sáp nhập, cổ phần hoá…

Ở một góc độ khác, do ở một số quốc gia, các doanh nghiệp nhà nước được xem là nền tảng để bảo vệ và thúc đẩy lợi ích kinh tế của nhà nước, nên các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là doanh nghiệp lớn, cũng có thể trở thành những kẻ lũng đoạn nhà nước, thông qua việc cấu kết với các quan chức khác trong bộ máy nhà nước để định hình chính sách, pháp luật và quy định theo hướng có lợi cho doanh nghiệp của họ hoặc cho nhóm các doanh nghiệp nhà nước.

Chính vì vậy, cải cách tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước sẽ giúp giảm thiểu lũng đoạn nhà nước. Trong vấn đề này, một trong những giải pháp quan trọng là phân định rõ ranh giới giữa quyền sở hữu (ownership right) và quyền kiểm soát (control right) trong các doanh nghiệp nhà nước, để bảo đảm những người được giao điều hành các doanh nghiệp nhà nước không thể lạm dụng quyền hạn lũng đoạn hoạt động của doanh nghiệp nói riêng, của nhà nước nói chung, để thu lợi riêng. Cũng cần phân định rõ ràng giữa hoạt động chính trị và hoạt động quản lý các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt trong các lĩnh vực như năng lượng, tài chính…Những người quản lý doanh nghiệp nhà nước cần được chọn và bổ nhiệm bởi những hội đồng độc lập, dựa trên những tiêu chuẩn về chuyên môn, và được trao thẩm quyền điều hành doanh nghiệp một cách độc lập với những áp lực của các chính trị gia[30]. Ngoài ra, cần bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của doanh nghiệp nhà nước thông qua các cơ chế kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát ở trong và ngoài bộ máy nhà nước[31].

Quản lý xung đột lợi ích

Xung đột lợi ích (conflict of interest) có thể hiểu một cách khái quát đó là tình huống trong đó một người hoặc tổ chức có liên quan đến nhiều lợi ích, trong đó lợi ích của cá nhân người đó hoặc của tổ chức đó có thể ảnh hưởng xấu đến việc cá nhân hoặc tổ chức đó phải đưa ra quyết định vì lợi ích công mà họ đang phụng sự. Xung đột lợi ích chưa phải là tham nhũng nhưng là “ngưỡng cửa” của tham nhũng. Vì thế, phòng, chống xung đột lợi ích là rất cần thiết, và được xem là một chiến lược, biện pháp quan trọng trong phòng, chống tham nhũng. Xét về bản chất, trong lũng đoạn nhà nước, hành vi của các chủ thể, bao gồm các doanh nghiệp và quan chức tham gia, đã hàm chứa sự xung đột lợi ích rất rõ ràng, và thông thường đã vượt ngưỡng của xung đột lợi ích để trở thành hối lộ và nhận hối lộ. Chính vì vậy, phòng chống xung đột lợi ích cũng chính là phòng chống lũng đoạn nhà nước.

Xây dựng pháp luật về vận động hành lang

Quan hệ giữa doanh nghiệp và cơ quan công quyền là tất yếu trong mọi quốc gia. Mối quan hệ này là rất quan trọng cho sự tồn tại và phát triển của mọi xã hội. Phòng chống tham nhũng nói chung, lũng đoạn nhà nước nói riêng không phải là để triệt tiêu hay gây trở ngại cho quan hệ giữa các doanh nghiệp và cơ quan công quyền, mà chỉ là để bảo đảm mối quan hệ đó được thực hiện trong trạng thái hợp lý, đúng pháp luật, vừa thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội, vừa phòng ngừa sự cấu kết để tham nhũng.

Trong mối quan hệ giữa doanh nghiệp và cơ quan công quyền, cả hai bên đều có nhu cầu hiểu biết lẫn nhau, và vì vậy, việc các doanh nghiệp cung cấp thông tin và đề xuất những sửa đổi, bổ sung chính sách với các cơ quan công quyền là cần thiết. Tuy nhiên, những hoạt động như vậy phải diễn ra một cách công khai, minh bạch, để bảo đảm mọi giao tiếp giữa hai bên không trở thành sự “móc ngoặc”, “mua bán”. Một số quốc gia đã xây dựng và thông qua luật về vận động hành lang (Lobby Act) nhằm mục đích đó. Một đạo luật như vậy đáp ứng yêu cầu chính đáng của cả doanh nghiệp và cơ quan công quyền, đồng thời đặt quan hệ tiếp xúc, bao gồm cả sự đề xuất, tác động…của doanh nghiệp với cơ quan công quyền vào một khuôn khổ pháp lý mà trong đó ranh giới giữa tạo ảnh hưởng hợp pháp và bất hợp pháp được xác định rõ ràng. Như vậy, pháp luật về vận động hành lang cũng đóng vai trò làm căn cứ cho việc phát hiện và ngăn ngừa các hành vi lũng đoạn nhà nước.

4. Gợi mở cho Việt Nam

Daniel Kaufman, trong bài trình bày tại Nam Phi năm 2018 đã xem lũng đoạn nhà nước như là một thách thức có tính phổ biến với quản trị nhà nước trên phạm vi toàn cầu. Ông cho rằng lũng đoạn nhà nước có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia nào, kể cả những nước đang phát triển và những nước phát triển như Anh, Mỹ[32]. Dù vậy, cần thấy rằng, với những nước đang phát triển – nơi mà quản trị nhà nước còn nhiều hạn chế - thì rủi ro lũng đoạn nhà nước là cao hơn nhiều.

Từ một góc độ khác, rủi ro về lũng đoạn nhà nước ở Việt Nam là tương đối cao, khi mà Việt Nam mang những đặc điểm của một quốc gia đang chuyển đổi từ mô hình kinh tế kiểu xã hội chủ nghĩa trước đây sang mô hình kinh tế thị trường, và cả những nét văn hoá Đông Á trong quản trị nhà nước. Xét từ khía cạnh thứ nhất, Việt Nam có thể phải đối mặt với những nhóm lợi ích lũng đoạn nhà nước mang tính phổ biến ở các nước Liên Xô-Đông Âu cũ, mà đã được phân tích trong nghiên cứu nổi tiếng nêu trên của WB. Trong khi đó, xét từ khía cạnh thứ hai, Việt Nam có thể chứng kiến những hình thức lũng đoạn nhà nước như đã xảy ra ở nhiều nước Đông Á mà có chung mô hình kinh tế-chính trị dựa trên sự can thiệp sâu của nhà nước vào nền kinh tế, dẫn đến việc các tập đoàn và doanh nghiệp lớn thường dựa nhiều hơn vào các mối quan hệ với các quan chức chứ không phải hành động theo nguyên tắc thị trường[33].

Thực tế ở nước ta gần đây đã có một số nghiên cứu cho thấy mối quan hệ thiếu lành mạnh giữa nhà nước và khu vực doanh nghiệp. Theo một nghiên cứu công bố vào năm 2019, 54% người dân quan ngại về khả năng chi phối thiếu minh bạch của các công ty/tập đoàn tư nhân lớn và các nhóm lợi ích vì mục đích tư lợi[34]. Đặc biệt, nhiều vụ đại án tham nhũng gần đây thu hút sự quan tâm lớn của dư luận và hàm chứa những dấu hiệu cơ bản của loại hình tham nhũng lũng đoạn nhà nước[35][36]. Điều đó là bởi hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng của Việt Nam mới chỉ tiếp cận vấn đề một cách tổng thể, chưa đi sâu xác định những chiến lược và giải pháp đặc thù cho từng loại hình tham nhũng, kể cả tham nhũng lớn (grand corruption), tham nhũng nhỏ (hay tham nhũng vặt – petty corruption)[6], và lũng đoạn nhà nước, vì thế chưa tạo đủ cơ sở lý luận, pháp lý cho việc phòng, chống từng loại hình tham nhũng một cách hiệu quả.

Kết luận

Lũng đoạn nhà nước là một dạng tham nhũng mới, có tính nguy hại cao, để lại hậu quả về nhiều mặt cho xã hội. Do bản chất là sự cấu kết chặt chẽ giữa các doanh nghiệp thiếu liêm chính và các quan chức tha hoá, việc phòng, chống lũng đoạn nhà nước khó khăn hơn rất nhiều so với phòng, chống các hình thức tham nhũng thông thường.

Với tính chất là một dạng tham nhũng mới, có tính nguy hại rất cao, lũng đoạn nhà nước cần phải được nghiên cứu để nhận diện một cách rõ ràng mới có thể phòng, chống hiệu quả. Việt Nam là một nước có nhiều rủi ro và có dấu hiệu đã xuất hiện lũng đoạn nhà nước, vì thế, việc hoàn thiện pháp luật để phòng, chống dạng tham nhũng này là một yêu cầu cấp thiết. Tuy nhiên, việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này cần tính đến nhiều yếu tố có liên quan, trong đó bao gồm bảo đảm sự ổn định về chính trị và sự phát triển lành mạnh của kinh tế tư nhân. Cụ thể, yêu cầu đặt ra trong vấn đề này đó là: Pháp luật cần được hoàn thiện để có thể ngăn chặn khả năng cấu kết của giới tinh hoa biến chất bòn rút tài sản công, nhưng không làm ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình tích tụ và phát triển tài sản của doanh nhân, doanh nghiệp, cá nhân; đồng thời không làm tổn hại nghiêm trọng đến uy tín của chế độ và làm mất sự ổn định chính trị.

Bài viết là một phần kết quả nghiên cứu của đề tài: Quản trị quốc gia tốt và việc chuyển đổi mô hình quản lý nhà nước ở Việt Nam (mã số: 505.01-2021.07), do Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ quốc gia (NAFOSTED) tài trợ.

* GS.TS, Trường ĐH Luật, ĐHQG Hà Nội. ĐT: 0912105803, Email: giaovnu@gmail.com

** TS, Vụ các trường chính trị, Học viện CTQG Hồ Chí Minh. ĐT: 0915617093. Email: camlaivtct@gmail.com

[1] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, D., Seize the State, Seize the Day. State Capture Corruption, and Influence in Transition. World Bank (2000) https://documents1.worldbank.org/curated/en/537461468766474836/pdf/multi-page.pdf

[2] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 9

[3] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 19

[4] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 19

[5] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 19

[6] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 8

[7] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd, 20

[8] Transparency International, State capture in extractive industry based on the case study of Birac. (2018) https://ti-bih.org/wp-content/uploads/2018/05/State-Capture-BH_Ext_Industry_Birach.pdf

[9] Transparency International, State capture in extractive industry based on the case study of Birac. (2018) https://ti-bih.org/wp-content/uploads/2018/05/State-Capture-BH_Ext_Industry_Birach.pdf

[10] Cambridge Dictionary, crony capitalism. https://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/english/crony-capitalism.

[11] TI, What is grand corruption and how can we stop it?, Transparency, https://www.transparency.org/news/feature/what_is_grand_corruption_and_how_can_we_stop_it

[12] TI, What is petty corruption, Transparency https://www.transparency.org/en/corruptionary/petty-corruption.

[13] Daniel Kaufmann, Corruption Matters, Finance & Development, Vol. 52, No. 3 (2015), https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2015/09/kaufmann.htm

[14] Daniel Kaufmann, tlđd 13

[15] Daniel Kaufmann, tlđd 13

[16] Stigler, G. J.. The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 3-21 (1971)

[17] Daniel Kaufmann, tlđd 13

[18] Transparency International, State Capture: An Overview (2014) https://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/State_capture_an_overview_2014.pdf

[19] Joel Hellman and Daniel Kaufmann, Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies, Finance and Development,(September 2001), Volume 38, Number 3, https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2001/09/hellman.htm

[20] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, tlđd

[21] Daniel Kaufmann, Corruption Matters, Finance & Development, Vol. 52, No. 3 (2015), https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2015/09/kaufmann.htm

[22] Vũ Công Giao, & Nguyễn Thị Kiều Viễn, Nhận diện và Biện pháp phòng, chống Lũng đoạn nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 22 (398), tr.3-11 (2019)

[23] PEI, M. CHỦ NGHĨA TƯ BẢN THÂN HỮU TRUNG QUỐC, BẢN VIỆT NGỮ CỦA NGUYỄN ĐÌNH HUỲNH, NXB HỘI NHÀ VĂN, 2017, TR. 162 (2016)

[24] PEI, M, Sđd

[25] PEI, M, Sđd

[26] Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, D., tlđd

[27] Expert Advisory Group’s Report (EAG), Corruption, Transparency, and Integrity in Latin America and the Caribbean (2018), https://publications.iadb.org/en/report-expert-advisory-group-anti-corruption-transparency-and-integrity-latin-america-and-caribbean

[28] Expert Advisory Group’s Report (EAG), tlđd 27

[29] Expert Advisory Group’s Report (EAG), tlđd 27

[30] Expert Advisory Group’s Report (EAG), tlđd 27

[31] Expert Advisory Group’s Report (EAG), tlđd 27

[32] Daniel Kaufmann, Corruption Matters, Finance & Development, Vol. 52, No. 3 (2015), https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2015/09/kaufmann.htm

[33] TI, State capture in Asia-Pacific, Knowledgehub, (2019) https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/state-capture-in-asia-pacific

[34] Towards Transparency, Khảo sát Phong Vũ Biểu Tham Nhũng năm 2019, https://towardstransparency.vn/wp-content/uploads/2018/11/VCB-2019_VN.pdf

[35] Nguyễn Đức Thành, “Nhân vụ kít xét nghiệm nghĩ về hình thức tham nhũng ‘cao cấp’”, Kinh tế Sài gòn Online, (03/01/2022), https://thesaigontimes.vn/nhan-vu-kit-xet-nghiem-nghi-ve-hinh-thuc-tham-nhung-cao-cap/ ;

[36] Nguyễn Ngọc Tương, “Nhận diện “lợi ích nhóm”, “nhóm lợi ích” và biện pháp phòng, chống”, Báo Quân đội Nhân dân, (02/07/2020), https://www.qdnd.vn/phong-chong-tu-dien-bien-tu-chuyen-hoa/nhan-dien-loi-ich-nhom-nhom-loi-ich-va-bien-phap-phong-chong-624853